（本文作者張奧平，新質(zhì)未來研究院院長(zhǎng)）

12月9日，中共中央政治局召開會(huì)議，分析研究2025年經(jīng)濟(jì)工作。

按慣例，4、7、12月政治局會(huì)議是中央對(duì)下階段經(jīng)濟(jì)運(yùn)行定調(diào)，以及宏觀、產(chǎn)業(yè)等政策進(jìn)行調(diào)整指導(dǎo)的窗口，是經(jīng)濟(jì)工作的風(fēng)向標(biāo)，對(duì)下階段經(jīng)濟(jì)走勢(shì)有著決定性的影響。

往未來看，外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻不確定性上升，內(nèi)部自9月26日政治局會(huì)議部署一攬子增量政策后，內(nèi)需止跌回穩(wěn)的能量不斷積蓄，但經(jīng)濟(jì)運(yùn)行仍呈分化態(tài)勢(shì)。

從價(jià)格指標(biāo)來看，供強(qiáng)需弱，長(zhǎng)期通縮壓力仍存。代表上游價(jià)格的PPI（工業(yè)生產(chǎn)者出廠價(jià)格）10月、11月同比分別為-2.9%、-2.5%，前三季度同比-2.0%；代表下游價(jià)格的CPI（居民消費(fèi)價(jià)格）10月、11月同比分別為0.3%、0.2%，前三季度同比0.3%。經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期處于低價(jià)環(huán)境中，政府、企業(yè)、居民部門收入及支出預(yù)期則會(huì)受到壓制。

決策層如何定調(diào)明年經(jīng)濟(jì)工作，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行持續(xù)好轉(zhuǎn)，此次政治局會(huì)議所釋放的政策信號(hào)尤為重要。

一、明年經(jīng)濟(jì)工作總基調(diào)：穩(wěn)中求進(jìn)，實(shí)施更加積極有為的宏觀政策，穩(wěn)住樓市股市，防范化解外部沖擊

首先，在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)判斷部分，對(duì)今年經(jīng)濟(jì)工作充分肯定，成績(jī)講足。會(huì)議認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技實(shí)力、綜合國(guó)力持續(xù)增強(qiáng)。新質(zhì)生產(chǎn)力穩(wěn)步發(fā)展，改革開放持續(xù)深化，重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)化解有序有效，民生保障扎實(shí)有力，全年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)任務(wù)將順利完成”。

筆者認(rèn)為，統(tǒng)籌好發(fā)展和安全，對(duì)內(nèi)穩(wěn)住樓市股市，對(duì)外防范外部沖擊將是貫穿2025年的重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)工作目標(biāo)。

此外，相較于7月30日及9月26日政治局會(huì)議，對(duì)宏觀政策目標(biāo)的提法更為積極有力，強(qiáng)調(diào)“實(shí)施更加積極有為的宏觀政策”。7月30日政治局會(huì)議為“加大宏觀調(diào)控力度”，9月26日政治局會(huì)議為“加大財(cái)政貨幣政策逆周期調(diào)節(jié)力度”。

后文宏觀政策工作部署部分進(jìn)一步指出，“實(shí)施更加積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，充實(shí)完善政策工具箱，加強(qiáng)超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)，打好政策“組合拳”，提高宏觀調(diào)控的前瞻性、針對(duì)性、有效性”。

其中，“適度寬松的貨幣政策”上次提出為全球金融危機(jī)后的2009年、2010年，2011年至2024年皆為“穩(wěn)健的貨幣政策”。“更加積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策”的組合則為歷史首次。

“加強(qiáng)超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)”同為歷史首次提出。2023年12月8日政治局會(huì)議在宏觀政策部分指出，“強(qiáng)化宏觀政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策”。

關(guān)于政策逆周期調(diào)節(jié)，重點(diǎn)是應(yīng)對(duì)短期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，維持物價(jià)穩(wěn)定等。關(guān)于政策跨周期調(diào)節(jié)，2020年7月30日政治局會(huì)議首次提出，“完善宏觀調(diào)控跨周期設(shè)計(jì)和調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期均衡”。

二、宏觀政策：財(cái)政更加積極，貨幣適度寬松，超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)

1、財(cái)政政策：實(shí)施更加積極的財(cái)政政策

在財(cái)政政策部分，會(huì)議指出“實(shí)施更加積極的財(cái)政政策”，以及對(duì)宏觀政策總體要求為，“充實(shí)完善政策工具箱，加強(qiáng)超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)，打好政策‘組合拳’，提高宏觀調(diào)控的前瞻性、針對(duì)性、有效性”。

筆者預(yù)計(jì)，2025年財(cái)政政策更加積極，加強(qiáng)超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)的著力點(diǎn)為提升中央赤字率，擴(kuò)大超長(zhǎng)期特別國(guó)債及地方政府專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模等。

11月全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安明確了明年財(cái)政政策加力方向：

一是“積極利用可提升的赤字空間”。筆者預(yù)計(jì)，明年赤字率將由今年的3%提升至3.5%-4%（按我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)體量，1%赤字率約為1.3-1.4萬億）。

二是“擴(kuò)大專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模，拓寬投向領(lǐng)域，提高用作資本金的比例”。筆者預(yù)計(jì)，明年新增專項(xiàng)債規(guī)模將由今年的3.9萬億提升至4.5萬億以上。專項(xiàng)債券支持回收閑置存量土地、新增土地儲(chǔ)備，以及收購(gòu)存量商品房用作保障性住房方面將加快落地。

三是“繼續(xù)發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，支持國(guó)家重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)”以及“加大力度支持大規(guī)模設(shè)備更新，擴(kuò)大消費(fèi)品以舊換新的品種和規(guī)模”。筆者預(yù)計(jì)，支持“兩重”建設(shè)及“兩新”工作的超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金將由今年的1萬億提升至2萬億左右。

四是“發(fā)行特別國(guó)債補(bǔ)充國(guó)有大型商業(yè)銀行核心一級(jí)資本”，筆者預(yù)計(jì)，用于國(guó)有銀行注資的特別國(guó)債規(guī)模在1萬億左右。

此外，自11月十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過新一輪12萬億一攬子化債舉措以來，財(cái)政政策的思路作出了根本轉(zhuǎn)變，從“化債中發(fā)展”轉(zhuǎn)向“發(fā)展中化債”。

筆者認(rèn)為，相較于化存量（即化解存量債務(wù)），市場(chǎng)更應(yīng)關(guān)注財(cái)政政策擴(kuò)增量（即增加新的支出）的方向，因擴(kuò)增量方向?qū)⒂写罅空呒百Y金資源傾斜，更具結(jié)構(gòu)性市場(chǎng)機(jī)遇。

從財(cái)政擴(kuò)增量方向來看，現(xiàn)已明確明年的重點(diǎn)有：“兩重”建設(shè)及“兩新”工作。

（1）“兩重”建設(shè)：新型城鎮(zhèn)化（農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城市更新、地下管網(wǎng)建設(shè)等）

10月8日，國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上，發(fā)改委主任鄭柵潔在明確下階段“進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需”工作中投資方面重點(diǎn)指出，“提前謀劃并下達(dá)明年部分‘兩重’建設(shè)項(xiàng)目清單和中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃。經(jīng)過梳理，續(xù)建基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、地下管網(wǎng)建設(shè)、城市更新等領(lǐng)域增量資金需求較大。明年要繼續(xù)發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債并優(yōu)化投向，加力支持‘兩重’建設(shè)。我們將在年內(nèi)提前下達(dá)明年1000億元中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃和1000億元‘兩重’建設(shè)項(xiàng)目清單，支持地方加快開展前期工作、先行開工實(shí)施。同時(shí)與此相關(guān)的一項(xiàng)重要工作就是加快推動(dòng)以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”。

其中有以下三大重點(diǎn)：

一是年內(nèi)提前下達(dá)明年兩個(gè)1000億項(xiàng)目清單和投資計(jì)劃支持“兩重”建設(shè)；

二是明年超長(zhǎng)期特別國(guó)債將加力支持“兩重”建設(shè)，筆者預(yù)計(jì)規(guī)模仍在萬億級(jí)；

三是“兩重”建設(shè)重點(diǎn)方向是加快推動(dòng)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，及續(xù)建基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、地下管網(wǎng)建設(shè)、城市更新等。

從“兩重”建設(shè)重點(diǎn)方向來看，以人為本的新型城鎮(zhèn)化則是重中之重，其中包含了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、地下管網(wǎng)建設(shè)及城市更新等工作。

為落實(shí)二十屆三中全會(huì)對(duì)“健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制”的改革部署，7月28日國(guó)務(wù)院印發(fā)了《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)計(jì)劃》）。

《行動(dòng)計(jì)劃》作為未來5年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的綱領(lǐng)性文件，明確了下階段四大行動(dòng)，分別為：實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動(dòng)、實(shí)施潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升行動(dòng)、實(shí)施現(xiàn)代化都市圈培育行動(dòng)、實(shí)施城市更新和安全韌性提升行動(dòng)。發(fā)布會(huì)中所提出的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、地下管網(wǎng)建設(shè)、城市更新等支持方向皆包含其中。

在10月8日發(fā)布會(huì)答記者問環(huán)節(jié)，圍繞城市更新，發(fā)改委副主任劉蘇社進(jìn)一步明確以下三大重點(diǎn)：

一是地下管網(wǎng)建設(shè)改造5年4萬億投資空間。發(fā)改委副主任劉蘇社指出，“以城市重要的“里子工程”地下管網(wǎng)建設(shè)改造為例，有關(guān)方面預(yù)計(jì)在未來五年需要改造的城市燃?xì)狻⒐┡潘?、供熱等各類管網(wǎng)總量將近60萬公里，投資總需求約4萬億”。

二是城市更新中除地下管網(wǎng)建設(shè)外，還包括老舊居住區(qū)宜居改造、城中村綜合改造、城市交通設(shè)施安全改造等工程建設(shè)。發(fā)改委副主任劉蘇社指出，“優(yōu)先推進(jìn)涉及重大公共安全和重要民生保障的城市地下管網(wǎng)安全提升、老舊居住區(qū)宜居改造、城中村綜合改造、城市交通設(shè)施安全改造等工程建設(shè)”。

10月17日，國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上，住建部部長(zhǎng)倪虹提出，“通過貨幣化安置等方式，新增實(shí)施100萬套城中村改造和危舊房改造”。11月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)通知，明確“擴(kuò)大城中村改造政策支持范圍，從最初的35個(gè)超大特大城市和城區(qū)常住人口300萬以上的大城市，擴(kuò)圍至近300個(gè)地級(jí)及以上城市”。

三是兩個(gè)1000億中優(yōu)先支持城市更新項(xiàng)目，2025年將繼續(xù)加大力度。發(fā)改委副主任劉蘇社指出，“在提前下達(dá)明年部分‘兩重’建設(shè)項(xiàng)目清單和中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃當(dāng)中，優(yōu)先支持一批城市更新重點(diǎn)項(xiàng)目”“今后幾年，城市更新仍是政府投資的支持重點(diǎn)，2025年也將繼續(xù)加大力度”。

圍繞新型城鎮(zhèn)化中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，發(fā)改委副主任鄭備在答記者問環(huán)節(jié)進(jìn)一步明確超長(zhǎng)期特別國(guó)債支持的重點(diǎn)是教育（普通高中建設(shè)）與醫(yī)療（醫(yī)院病房改造）。

發(fā)改委副主任鄭備指出，“針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最關(guān)心的教育、醫(yī)療等問題，加大超長(zhǎng)期特別國(guó)債對(duì)人口集中流入城市普通高中建設(shè)、醫(yī)院病房改造等項(xiàng)目的支持力度”。

此外，長(zhǎng)期來看，新型城鎮(zhèn)化未來5年將拉動(dòng)近4萬億投資及8000億消費(fèi)需求。

11月19日，國(guó)家發(fā)改委11月份新聞發(fā)布會(huì)上，發(fā)改委政策研究室副主任李超在展望2025年市場(chǎng)空間部分指出，“從市場(chǎng)空間看，我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)明顯，還有巨大的市場(chǎng)需求有待釋放。以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為例，我國(guó)的整體城鎮(zhèn)化率還有很大提升空間，據(jù)測(cè)算，城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，可以拉動(dòng)萬億規(guī)模的新增投資需求和2000多億的消費(fèi)需求”。

在《行動(dòng)計(jì)劃》的總目標(biāo)部分中明確，“經(jīng)過5年的努力,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市渠道進(jìn)一步暢通...常住人口城鎮(zhèn)化率提升至接近70%”。2023年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為66.16%，故未來5年城鎮(zhèn)化率有3.8%左右的提升空間。簡(jiǎn)單測(cè)算，未來5年有近4萬億投資及8000億消費(fèi)需求。

12月7日，人民日?qǐng)?bào)發(fā)文指出，“國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合有關(guān)部門，按照自上而下的原則，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格篩選...截至目前，用于‘兩重’建設(shè)的7000億元超長(zhǎng)期特別國(guó)債已分三批全部安排到項(xiàng)目，另安排3000億元用于加力支持‘兩新’工作，至此，全年1萬億元超長(zhǎng)期特別國(guó)債已全部安排完畢”。

以及“‘兩重’建設(shè)重點(diǎn)支持了長(zhǎng)江沿線鐵路、干線公路、機(jī)場(chǎng)建設(shè)，西部陸海新通道建設(shè)，東北黑土地高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，‘三北’工程建設(shè)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共服務(wù)體系建設(shè)，高等教育提質(zhì)升級(jí)等領(lǐng)域建設(shè)”。

筆者建議，市場(chǎng)主體并非要跨行業(yè)做“兩重”建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目，而是需思考企業(yè)所生產(chǎn)的產(chǎn)品與服務(wù)如何與其相結(jié)合，因其中蘊(yùn)含著確定性的市場(chǎng)增量需求，及政策資源。

（2）“兩新”工作：7個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域設(shè)備更新與3大類重點(diǎn)消費(fèi)品以舊換新，明年將繼續(xù)加大支持力度、擴(kuò)大支持范圍

10月8日，國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上，發(fā)改委主任鄭柵潔在明確下階段“進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需”工作中消費(fèi)方面重點(diǎn)指出，“結(jié)合‘兩新’推動(dòng)大宗商品消費(fèi)持續(xù)擴(kuò)大。大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新工作，不僅有利于釋放需求潛力，更有利于促進(jìn)節(jié)能降碳、推動(dòng)全面綠色轉(zhuǎn)型”。

10月14日，國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上，工信部副部長(zhǎng)王江平指出，“為了推動(dòng)電動(dòng)自行車以舊換新工作，我們制定實(shí)施電動(dòng)自行車鋰電池、充電器、電氣安全等強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，分兩批發(fā)布31家符合規(guī)范條件的電動(dòng)自行車企業(yè)名單”。

11月19日，國(guó)家發(fā)改委11月份新聞發(fā)布會(huì)上，發(fā)改委政策研究室副主任李超在展望2025年市場(chǎng)空間部分指出，“‘兩新’工作開展以來，國(guó)家發(fā)展改革委加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，截至目前，已經(jīng)推動(dòng)各方面出臺(tái)實(shí)施細(xì)則近300項(xiàng)，持續(xù)發(fā)揮超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金引導(dǎo)帶動(dòng)作用”。

在消費(fèi)品換新方面，1500億超長(zhǎng)期特別國(guó)債重點(diǎn)支持方向?yàn)槠嚒⒓译?、家?/strong>。