（本文作者張奧平，新質(zhì)未來研究院院長）

12月9日，中共中央政治局召開會議，分析研究2025年經(jīng)濟工作。

按慣例，4、7、12月政治局會議是中央對下階段經(jīng)濟運行定調(diào)，以及宏觀、產(chǎn)業(yè)等政策進行調(diào)整指導(dǎo)的窗口，是經(jīng)濟工作的風(fēng)向標(biāo)，對下階段經(jīng)濟走勢有著決定性的影響。

往未來看，外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻不確定性上升，內(nèi)部自9月26日政治局會議部署一攬子增量政策后，內(nèi)需止跌回穩(wěn)的能量不斷積蓄，但經(jīng)濟運行仍呈分化態(tài)勢。

從價格指標(biāo)來看，供強需弱，長期通縮壓力仍存。代表上游價格的PPI（工業(yè)生產(chǎn)者出廠價格）10月、11月同比分別為-2.9%、-2.5%，前三季度同比-2.0%；代表下游價格的CPI（居民消費價格）10月、11月同比分別為0.3%、0.2%，前三季度同比0.3%。經(jīng)濟長期處于低價環(huán)境中，政府、企業(yè)、居民部門收入及支出預(yù)期則會受到壓制。

決策層如何定調(diào)明年經(jīng)濟工作，推動經(jīng)濟運行持續(xù)好轉(zhuǎn)，此次政治局會議所釋放的政策信號尤為重要。

一、明年經(jīng)濟工作總基調(diào)：穩(wěn)中求進，實施更加積極有為的宏觀政策，穩(wěn)住樓市股市，防范化解外部沖擊

首先，在經(jīng)濟形勢判斷部分，對今年經(jīng)濟工作充分肯定，成績講足。會議認(rèn)為，“經(jīng)濟運行總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進，我國經(jīng)濟實力、科技實力、綜合國力持續(xù)增強。新質(zhì)生產(chǎn)力穩(wěn)步發(fā)展，改革開放持續(xù)深化，重點領(lǐng)域風(fēng)險化解有序有效，民生保障扎實有力，全年經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標(biāo)任務(wù)將順利完成”。

筆者認(rèn)為，統(tǒng)籌好發(fā)展和安全，對內(nèi)穩(wěn)住樓市股市，對外防范外部沖擊將是貫穿2025年的重點經(jīng)濟工作目標(biāo)。

此外，相較于7月30日及9月26日政治局會議，對宏觀政策目標(biāo)的提法更為積極有力，強調(diào)“實施更加積極有為的宏觀政策”。7月30日政治局會議為“加大宏觀調(diào)控力度”，9月26日政治局會議為“加大財政貨幣政策逆周期調(diào)節(jié)力度”。

后文宏觀政策工作部署部分進一步指出，“實施更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，充實完善政策工具箱，加強超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)，打好政策“組合拳”，提高宏觀調(diào)控的前瞻性、針對性、有效性”。

其中，“適度寬松的貨幣政策”上次提出為全球金融危機后的2009年、2010年，2011年至2024年皆為“穩(wěn)健的貨幣政策”。“更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策”的組合則為歷史首次。

“加強超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)”同為歷史首次提出。2023年12月8日政治局會議在宏觀政策部分指出，“強化宏觀政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策”。

關(guān)于政策逆周期調(diào)節(jié)，重點是應(yīng)對短期經(jīng)濟波動，實現(xiàn)充分就業(yè)，維持物價穩(wěn)定等。關(guān)于政策跨周期調(diào)節(jié)，2020年7月30日政治局會議首次提出，“完善宏觀調(diào)控跨周期設(shè)計和調(diào)節(jié)，實現(xiàn)穩(wěn)增長和防風(fēng)險長期均衡”。

二、宏觀政策：財政更加積極，貨幣適度寬松，超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)

1、財政政策：實施更加積極的財政政策

在財政政策部分，會議指出“實施更加積極的財政政策”，以及對宏觀政策總體要求為，“充實完善政策工具箱，加強超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)，打好政策‘組合拳’，提高宏觀調(diào)控的前瞻性、針對性、有效性”。

筆者預(yù)計，2025年財政政策更加積極，加強超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)的著力點為提升中央赤字率，擴大超長期特別國債及地方政府專項債發(fā)行規(guī)模等。

11月全國人大常委會辦公廳新聞發(fā)布會上，財政部部長藍(lán)佛安明確了明年財政政策加力方向：

一是“積極利用可提升的赤字空間”。筆者預(yù)計，明年赤字率將由今年的3%提升至3.5%-4%（按我國目前經(jīng)濟體量，1%赤字率約為1.3-1.4萬億）。

二是“擴大專項債券發(fā)行規(guī)模，拓寬投向領(lǐng)域，提高用作資本金的比例”。筆者預(yù)計，明年新增專項債規(guī)模將由今年的3.9萬億提升至4.5萬億以上。專項債券支持回收閑置存量土地、新增土地儲備，以及收購存量商品房用作保障性住房方面將加快落地。

三是“繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債，支持國家重大戰(zhàn)略和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)”以及“加大力度支持大規(guī)模設(shè)備更新，擴大消費品以舊換新的品種和規(guī)模”。筆者預(yù)計，支持“兩重”建設(shè)及“兩新”工作的超長期特別國債資金將由今年的1萬億提升至2萬億左右。

四是“發(fā)行特別國債補充國有大型商業(yè)銀行核心一級資本”，筆者預(yù)計，用于國有銀行注資的特別國債規(guī)模在1萬億左右。

此外，自11月十四屆全國人大常委會第十二次會議審議通過新一輪12萬億一攬子化債舉措以來，財政政策的思路作出了根本轉(zhuǎn)變，從“化債中發(fā)展”轉(zhuǎn)向“發(fā)展中化債”。

筆者認(rèn)為，相較于化存量（即化解存量債務(wù)），市場更應(yīng)關(guān)注財政政策擴增量（即增加新的支出）的方向，因擴增量方向?qū)⒂写罅空呒百Y金資源傾斜，更具結(jié)構(gòu)性市場機遇。

從財政擴增量方向來看，現(xiàn)已明確明年的重點有：“兩重”建設(shè)及“兩新”工作。

（1）“兩重”建設(shè)：新型城鎮(zhèn)化（農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城市更新、地下管網(wǎng)建設(shè)等）

10月8日，國新辦新聞發(fā)布會上，發(fā)改委主任鄭柵潔在明確下階段“進一步擴大內(nèi)需”工作中投資方面重點指出，“提前謀劃并下達(dá)明年部分‘兩重’建設(shè)項目清單和中央預(yù)算內(nèi)投資計劃。經(jīng)過梳理，續(xù)建基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、地下管網(wǎng)建設(shè)、城市更新等領(lǐng)域增量資金需求較大。明年要繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債并優(yōu)化投向，加力支持‘兩重’建設(shè)。我們將在年內(nèi)提前下達(dá)明年1000億元中央預(yù)算內(nèi)投資計劃和1000億元‘兩重’建設(shè)項目清單，支持地方加快開展前期工作、先行開工實施。同時與此相關(guān)的一項重要工作就是加快推動以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”。

其中有以下三大重點：

一是年內(nèi)提前下達(dá)明年兩個1000億項目清單和投資計劃支持“兩重”建設(shè)；

二是明年超長期特別國債將加力支持“兩重”建設(shè)，筆者預(yù)計規(guī)模仍在萬億級；

三是“兩重”建設(shè)重點方向是加快推動以人為本的新型城鎮(zhèn)化，及續(xù)建基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、地下管網(wǎng)建設(shè)、城市更新等。

從“兩重”建設(shè)重點方向來看，以人為本的新型城鎮(zhèn)化則是重中之重，其中包含了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、地下管網(wǎng)建設(shè)及城市更新等工作。

為落實二十屆三中全會對“健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制”的改革部署，7月28日國務(wù)院印發(fā)了《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》）。

《行動計劃》作為未來5年推進新型城鎮(zhèn)化的綱領(lǐng)性文件，明確了下階段四大行動，分別為：實施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動、實施潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升行動、實施現(xiàn)代化都市圈培育行動、實施城市更新和安全韌性提升行動。發(fā)布會中所提出的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、地下管網(wǎng)建設(shè)、城市更新等支持方向皆包含其中。

在10月8日發(fā)布會答記者問環(huán)節(jié)，圍繞城市更新，發(fā)改委副主任劉蘇社進一步明確以下三大重點：

一是地下管網(wǎng)建設(shè)改造5年4萬億投資空間。發(fā)改委副主任劉蘇社指出，“以城市重要的“里子工程”地下管網(wǎng)建設(shè)改造為例，有關(guān)方面預(yù)計在未來五年需要改造的城市燃?xì)?、供排水、供熱等各類管網(wǎng)總量將近60萬公里，投資總需求約4萬億”。

二是城市更新中除地下管網(wǎng)建設(shè)外，還包括老舊居住區(qū)宜居改造、城中村綜合改造、城市交通設(shè)施安全改造等工程建設(shè)。發(fā)改委副主任劉蘇社指出，“優(yōu)先推進涉及重大公共安全和重要民生保障的城市地下管網(wǎng)安全提升、老舊居住區(qū)宜居改造、城中村綜合改造、城市交通設(shè)施安全改造等工程建設(shè)”。

10月17日，國新辦新聞發(fā)布會上，住建部部長倪虹提出，“通過貨幣化安置等方式，新增實施100萬套城中村改造和危舊房改造”。11月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部聯(lián)合印發(fā)通知，明確“擴大城中村改造政策支持范圍，從最初的35個超大特大城市和城區(qū)常住人口300萬以上的大城市，擴圍至近300個地級及以上城市”。

三是兩個1000億中優(yōu)先支持城市更新項目，2025年將繼續(xù)加大力度。發(fā)改委副主任劉蘇社指出，“在提前下達(dá)明年部分‘兩重’建設(shè)項目清單和中央預(yù)算內(nèi)投資計劃當(dāng)中，優(yōu)先支持一批城市更新重點項目”“今后幾年，城市更新仍是政府投資的支持重點，2025年也將繼續(xù)加大力度”。

圍繞新型城鎮(zhèn)化中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，發(fā)改委副主任鄭備在答記者問環(huán)節(jié)進一步明確超長期特別國債支持的重點是教育（普通高中建設(shè)）與醫(yī)療（醫(yī)院病房改造）。

發(fā)改委副主任鄭備指出，“針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最關(guān)心的教育、醫(yī)療等問題，加大超長期特別國債對人口集中流入城市普通高中建設(shè)、醫(yī)院病房改造等項目的支持力度”。

此外，長期來看，新型城鎮(zhèn)化未來5年將拉動近4萬億投資及8000億消費需求。

11月19日，國家發(fā)改委11月份新聞發(fā)布會上，發(fā)改委政策研究室副主任李超在展望2025年市場空間部分指出，“從市場空間看，我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢明顯，還有巨大的市場需求有待釋放。以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為例，我國的整體城鎮(zhèn)化率還有很大提升空間，據(jù)測算，城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點，可以拉動萬億規(guī)模的新增投資需求和2000多億的消費需求”。

在《行動計劃》的總目標(biāo)部分中明確，“經(jīng)過5年的努力,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市渠道進一步暢通...常住人口城鎮(zhèn)化率提升至接近70%”。2023年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為66.16%，故未來5年城鎮(zhèn)化率有3.8%左右的提升空間。簡單測算，未來5年有近4萬億投資及8000億消費需求。

12月7日，人民日報發(fā)文指出，“國家發(fā)展改革委聯(lián)合有關(guān)部門，按照自上而下的原則，對項目進行嚴(yán)格篩選...截至目前，用于‘兩重’建設(shè)的7000億元超長期特別國債已分三批全部安排到項目，另安排3000億元用于加力支持‘兩新’工作，至此，全年1萬億元超長期特別國債已全部安排完畢”。

以及“‘兩重’建設(shè)重點支持了長江沿線鐵路、干線公路、機場建設(shè)，西部陸海新通道建設(shè)，東北黑土地高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，‘三北’工程建設(shè)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共服務(wù)體系建設(shè)，高等教育提質(zhì)升級等領(lǐng)域建設(shè)”。

筆者建議，市場主體并非要跨行業(yè)做“兩重”建設(shè)相關(guān)項目，而是需思考企業(yè)所生產(chǎn)的產(chǎn)品與服務(wù)如何與其相結(jié)合，因其中蘊含著確定性的市場增量需求，及政策資源。

（2）“兩新”工作：7個重點領(lǐng)域設(shè)備更新與3大類重點消費品以舊換新，明年將繼續(xù)加大支持力度、擴大支持范圍

10月8日，國新辦新聞發(fā)布會上，發(fā)改委主任鄭柵潔在明確下階段“進一步擴大內(nèi)需”工作中消費方面重點指出，“結(jié)合‘兩新’推動大宗商品消費持續(xù)擴大。大規(guī)模設(shè)備更新和消費品以舊換新工作，不僅有利于釋放需求潛力，更有利于促進節(jié)能降碳、推動全面綠色轉(zhuǎn)型”。

10月14日，國新辦新聞發(fā)布會上，工信部副部長王江平指出，“為了推動電動自行車以舊換新工作，我們制定實施電動自行車鋰電池、充電器、電氣安全等強制性國家標(biāo)準(zhǔn)，分兩批發(fā)布31家符合規(guī)范條件的電動自行車企業(yè)名單”。

11月19日，國家發(fā)改委11月份新聞發(fā)布會上，發(fā)改委政策研究室副主任李超在展望2025年市場空間部分指出，“‘兩新’工作開展以來，國家發(fā)展改革委加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，截至目前，已經(jīng)推動各方面出臺實施細(xì)則近300項，持續(xù)發(fā)揮超長期特別國債資金引導(dǎo)帶動作用”。

在消費品換新方面，1500億超長期特別國債重點支持方向為汽車、家電、家居。

李超副主任指出，“消費品以舊換新包括汽車、家電、家居等3大類重點產(chǎn)品，我們推動各地用好1500億元超長期特別國債資金，實實在在地支持消費者對更優(yōu)質(zhì)、更智能、更環(huán)保產(chǎn)品的需求”。

在設(shè)備更新方面，1500億元超長期特別國債聚焦于工業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑、教育、交通、文旅、醫(yī)療等7個重點領(lǐng)域。

李超副主任指出，“設(shè)備更新政策聚焦工業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑、教育、交通、文旅、醫(yī)療等7個重點領(lǐng)域，拿出1500億元超長期特別國債資金直接安排到項目，同時在能耗、污染物排放等方面發(fā)布112項標(biāo)準(zhǔn)，支持企業(yè)開展工藝更新、數(shù)字賦能、綠色轉(zhuǎn)型，促進產(chǎn)業(yè)向“新”向“綠”發(fā)展，有力推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級”。

在下一步政策安排方面，將繼續(xù)加大支持力度、擴大支持范圍。

李超副主任指出，“我們將研究提出未來繼續(xù)加大支持力度、擴大支持范圍的政策舉措，待履行相關(guān)程序后適時公開發(fā)布”。

筆者認(rèn)為，“兩新”工作仍將是明年擴大內(nèi)需，促進企業(yè)投資及居民消費的重點經(jīng)濟工作。市場主體需關(guān)注政策支持及標(biāo)準(zhǔn)倒逼的方向。

2、貨幣政策：適度寬松的貨幣政策

在貨幣政策部分，會議指出實施“適度寬松的貨幣政策”。

12月2日，2024中國金融學(xué)會學(xué)術(shù)年會暨中國金融論壇年會上，中國人民銀行行長潘功勝指出，“明年，中國人民銀行將繼續(xù)堅持支持性的貨幣政策立場和政策取向，綜合運用多種貨幣政策工具，加大逆周期調(diào)控力度，保持流動性合理充裕，降低企業(yè)和居民綜合融資成本。發(fā)揮好結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具作用，重點加強對科技創(chuàng)新、綠色金融、消費金融等領(lǐng)域的支持力度，促進房地產(chǎn)市場和資本市場平穩(wěn)發(fā)展”。

筆者預(yù)計，明年貨幣政策將進一步寬松。全年降準(zhǔn)3次左右，重點配合新一輪化債工作；全年降息3次左右，旨在穩(wěn)增長，抗通縮，穩(wěn)住樓市股市；結(jié)構(gòu)性貨幣政策重點支持方向為科技、綠色、消費等。

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