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（本文作者鄭良海，富安達(dá)基金首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）

3月5日上午，十四屆全國人大第三次會(huì)議召開，李強(qiáng)總理作政府工作報(bào)告。今年是十四五收官之年，政府工作報(bào)告內(nèi)容受到廣泛關(guān)注，其中有一些新政策、新提法、新動(dòng)向引發(fā)熱議。我們認(rèn)為以下幾大方面值得關(guān)注。

一、年度經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為5%

2025年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長目標(biāo)仍為5%左右，符合市場普遍預(yù)期。2024年目標(biāo)設(shè)定5%左右，最終實(shí)際增長5.0%，全年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行節(jié)奏呈現(xiàn)“前高、中低、后揚(yáng)”態(tài)勢。今年目標(biāo)與去年一致，完成目標(biāo)仍要付出努力。而根據(jù)政府工作報(bào)告對于設(shè)定5%左右的GDP增速考慮，主要綜合考慮了國內(nèi)外形勢和各方面因素，兼顧了需要與可能。一是需要發(fā)展中滿足穩(wěn)就業(yè)、防風(fēng)險(xiǎn)、惠民生的需要；二是與中長期發(fā)展目標(biāo)相銜接。

中長期實(shí)現(xiàn)新兩步走中的2035目標(biāo)。新兩步走戰(zhàn)略中第一階段目標(biāo)，到2035年國民人均收入要實(shí)現(xiàn)再翻一番，根據(jù)測算，十四五要繼續(xù)保持中高經(jīng)濟(jì)增速，因此5%左右的目標(biāo)也體現(xiàn)中長期層面的“十四五”規(guī)劃和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)相銜接，同時(shí)，也考慮了經(jīng)濟(jì)增長潛力和現(xiàn)實(shí)性。根據(jù)地方兩會(huì)目標(biāo)看，2025年加權(quán)平均增速也僅比去年低0.16%左右。

二、通脹目標(biāo)下調(diào)至2%

今年政府工作報(bào)告主要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)中，變化最大的是CPI目標(biāo)由過去一直維持在3%左右，調(diào)至2%左右。政府工作報(bào)告表示:“居民消費(fèi)價(jià)格漲幅2%左右，目的在于通過各項(xiàng)政策和改革共同作用，改善供求關(guān)系，使價(jià)格總水平處在合理區(qū)間”。

一是近兩年我國物價(jià)水平總體是偏低的。最近五年CPI增速分別為2.5%、0.9%、2.0%、0.2、0.2%?！墩ぷ鲌?bào)告》起草組成員、國務(wù)院研究室副主任陳昌盛在國新辦舉行的國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上說：“從消費(fèi)者靜態(tài)角度來看似乎是好事，同樣一百塊錢可以買到更多東西。但從國民經(jīng)濟(jì)大循環(huán)和動(dòng)態(tài)角度來看，物價(jià)持續(xù)偏低會(huì)造成實(shí)際利率偏高，債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，企業(yè)就不愿意增加投資，老百姓也少了就業(yè)和增加收入的機(jī)會(huì)”。

二是促進(jìn)“物價(jià)合理回升”成為宏觀調(diào)控政策重要目標(biāo)之一。2024年Q3、Q4均提到“把促進(jìn)物價(jià)合理回升作為把握貨幣政策的重要考量”，從“推動(dòng)價(jià)格溫和回升”到 “物價(jià)合理回升” 表明物價(jià)目標(biāo)在央行下一階段的政策考量中的權(quán)重提高。根據(jù)今年年初召開的各省級兩會(huì)上通脹目標(biāo)計(jì)算，全國CPI目標(biāo)增速也為2%左右。因此下調(diào)CPI目標(biāo)，體現(xiàn)出宏觀經(jīng)濟(jì)政策在目標(biāo)設(shè)定時(shí)更加務(wù)實(shí)，完成度也更高。

三是2%的通脹目標(biāo)，也表明考量上的轉(zhuǎn)變。自2005年以來，在每年的《政府工作報(bào)告》中明確提出居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）漲幅的預(yù)期目標(biāo)，從2015年開始，CPI增長目標(biāo)基本長期設(shè)定在3%左右（2020年除外，當(dāng)年目標(biāo)為3.5%）。過去，在傳統(tǒng)增長驅(qū)動(dòng)下，我國經(jīng)濟(jì)增速高增長，防范通脹一度成為政策的重要考量，通脹目標(biāo)設(shè)定更多地是起到上限作用。而近些年，隨著增長驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，通脹壓力顯著減輕，政策目標(biāo)也向“促進(jìn)物價(jià)合理回升”轉(zhuǎn)變。國務(wù)院研究室副主任陳昌盛同樣提到：從歷史經(jīng)驗(yàn)和世界各國的實(shí)踐來看，物價(jià)溫和上漲是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行健康的一個(gè)表現(xiàn)。今年把CPI漲幅預(yù)期目標(biāo)定在2%左右，主要考慮的是，在當(dāng)前我國物價(jià)下行壓力大于上漲壓力背景下，向全社會(huì)和市場強(qiáng)化價(jià)格指標(biāo)的導(dǎo)向作用，努力通過各種政策推動(dòng)物價(jià)溫和回升，這樣既可以保障基本民生不受影響，同時(shí)有利于提振市場預(yù)期、促進(jìn)企業(yè)增加投資，使得老百姓有更多就業(yè)增收機(jī)會(huì)，有利于改善整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)。

三、宏觀政策取向更加積極

政府工作報(bào)告中為實(shí)現(xiàn)年度經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)確立的政策基調(diào)為“堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)，守正創(chuàng)新、先立后破，系統(tǒng)集成、協(xié)同配合，充實(shí)完善政策工具箱，根據(jù)形勢變化動(dòng)態(tài)調(diào)整政策，提高宏觀調(diào)控的前瞻性、針對性、有效性”，這與去年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議表述完全相同。同時(shí)，增加“注重目標(biāo)引領(lǐng)，把握政策取向，講求時(shí)機(jī)力度，強(qiáng)化系統(tǒng)思維，提升宏觀政策實(shí)施效能”，體現(xiàn)出目標(biāo)導(dǎo)向和政策效能。對財(cái)政及貨幣政策的取向來看，表述與2024年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議變化也不大。財(cái)政政策方面看，實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，“統(tǒng)籌安排收入、債券等各類財(cái)政資金，確保財(cái)政政策持續(xù)用力、更加給力”。

值得注意的是，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提及的“提高財(cái)政赤字率，加大財(cái)政支出強(qiáng)度，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域保障。增加發(fā)行超長期特別國債，持續(xù)支持‘兩重’項(xiàng)目和‘兩新’政策實(shí)施”等方面內(nèi)容在政府工作報(bào)告中進(jìn)行了詳細(xì)地表述。赤字率方面，2025年赤字率目標(biāo)確定為4%，較去年提高1個(gè)百分點(diǎn)，赤字規(guī)模5.66萬億元、比上年增加1.6萬億元，一般公共預(yù)算支出比去年多1.2萬億元，中央預(yù)算內(nèi)投資7350億元，比去年多350億元，新增地方政府專項(xiàng)債規(guī)模4.4萬億元，比去年多5000億元。特別國債方面，去年政府工作報(bào)告確定“未來幾年將增發(fā)超長期特別國債專項(xiàng)用于國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)”，今年政府工作報(bào)告安排擬發(fā)行超長期特別國債1.3萬億元、比上年增加3000億元。同時(shí)，去年10月12日，財(cái)政部部長藍(lán)佛安在國新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示“將發(fā)行特別國債支持國有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充資本”。本次政府工作報(bào)告明確規(guī)模為5000億元，用于國有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充資本。綜合來看，今年合計(jì)新增政府債務(wù)總規(guī)模11.86萬億元、比上年增加2.9萬億元，財(cái)政支出強(qiáng)度明顯加大。

貨幣政策方面，繼續(xù)按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定的政策基調(diào)“實(shí)施適度寬松的貨幣政策。發(fā)揮好貨幣政策工具的總量和結(jié)構(gòu)雙重功能，適時(shí)降準(zhǔn)降息，保持流動(dòng)性充裕，使社會(huì)融資規(guī)模、貨幣供應(yīng)量增長同經(jīng)濟(jì)增長、價(jià)格總水平預(yù)期目標(biāo)相匹配”。以及保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定。拓展中央銀行宏觀審慎與金融穩(wěn)定功能，創(chuàng)新金融工具，維護(hù)金融市場穩(wěn)定。政府工作報(bào)告增加了“優(yōu)化和創(chuàng)新結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，更大力度促進(jìn)樓市股市健康發(fā)展，加大對科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展、提振消費(fèi)以及民營、小微企業(yè)等的支持。進(jìn)一步疏通貨幣政策傳導(dǎo)渠道，完善利率形成和傳導(dǎo)機(jī)制，落實(shí)無還本續(xù)貸政策，強(qiáng)化融資增信和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等支持措施。推動(dòng)社會(huì)綜合融資成本下降，提升金融服務(wù)可獲得性和便利度”。按照2024年7.3%的M2增速和8.0%的社融增速，貨幣供應(yīng)和融資規(guī)模顯著高于名義GDP增速，但貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制還有待暢通，因?yàn)橥顿Y回報(bào)率壓制，以及實(shí)際利率成本較高的制約，資金向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)體系流動(dòng)還需要暢通。比如近年來居民存款連續(xù)偏高，消費(fèi)意愿仍需提振；實(shí)際利率和投資回報(bào)制約下，企業(yè)投資意愿還有待加強(qiáng)。

四、更加重視資本市場

關(guān)于資本市場表述看，2025年《政府工作報(bào)告》直接相關(guān)的有四點(diǎn)，比2024年《政府工作報(bào)告》增加兩處。

一是在總體要求中“推動(dòng)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新融合發(fā)展，穩(wěn)住樓市股市”。第二點(diǎn)實(shí)施適度寬松的貨幣政策中提到“優(yōu)化和創(chuàng)新結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，更大力度促進(jìn)樓市股市健康發(fā)展，加大對科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展、提振消費(fèi)以及民營、小微企業(yè)等的支持”。第三點(diǎn)推進(jìn)高水平科技自立自強(qiáng)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“健全創(chuàng)投基金差異化監(jiān)管制度，強(qiáng)化政策性金融支持，加快發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資、壯大耐心資本”。四是深化財(cái)稅金融體制改革中明確要：“深化資本市場投融資綜合改革，大力推動(dòng)中長期資金入市，加強(qiáng)戰(zhàn)略性力量儲(chǔ)備和穩(wěn)市機(jī)制建設(shè)。改革優(yōu)化股票發(fā)行上市和并購重組制度。加快多層次債券市場發(fā)展”。其中關(guān)于穩(wěn)住樓市股市、鼓勵(lì)中長期資金入市和增強(qiáng)資本市場內(nèi)在穩(wěn)定性，均為去年多次重要場合中提及的熱點(diǎn)詞匯。其中中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出“深化資本市場投融資綜合改革，打通中長期資金入市卡點(diǎn)堵點(diǎn)，增強(qiáng)資本市場制度的包容性、適應(yīng)性”。

五、十大任務(wù)

2025年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署了“大力提振消費(fèi)、提高投資效益，全方位擴(kuò)大國內(nèi)需求”和“以科技創(chuàng)新引領(lǐng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系”等9項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，為做好今年的經(jīng)濟(jì)工作明確了主攻方向、指出了實(shí)踐路徑。本次政府工作報(bào)告確定的年度十大任務(wù)同樣圍繞中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署展開。十大任務(wù)分別為：1）大力提振消費(fèi)、提高投資效益，全方位擴(kuò)大國內(nèi)需求；2）因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系；3）深入實(shí)施科教興國戰(zhàn)略，提升國家創(chuàng)新體系整體效能；4）推動(dòng)標(biāo)志性改革舉措加快落地，更好發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革牽引作用；5）擴(kuò)大高水平對外開放，積極穩(wěn)外貿(mào)穩(wěn)外資；6）有效防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線；7）著力抓好“三農(nóng)”工作，深入推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興；8）推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展空間格局；9）協(xié)同推進(jìn)降碳減污擴(kuò)綠增長，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型；10）加大保障和改善民生力度，提升社會(huì)治理效能。全方位擴(kuò)大內(nèi)需為年度任務(wù)之首。

如何全方位擴(kuò)大國內(nèi)需求，政府工作報(bào)告明確要“促進(jìn)消費(fèi)和投資更好結(jié)合，加快補(bǔ)上內(nèi)需特別是消費(fèi)短板，使內(nèi)需成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主動(dòng)力和穩(wěn)定錨”。一方面實(shí)施提振消費(fèi)專項(xiàng)行動(dòng)。報(bào)告提出要“多渠道促進(jìn)居民增收，推動(dòng)中低收入群體增收減負(fù)，完善勞動(dòng)者工資正常增長機(jī)制。安排超長期特別國債3000億元支持消費(fèi)品以舊換新。另一方面，積極擴(kuò)大有效投資。今年中央預(yù)算內(nèi)投資擬安排7350億元，用好超長期特別國債,強(qiáng)化超長期貸款等配套融資。優(yōu)化地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制,實(shí)施好投向領(lǐng)域負(fù)面清單管理、下放項(xiàng)目審核權(quán)限等措施。

全方位擴(kuò)大內(nèi)需離不開房地產(chǎn)市場的“止跌回穩(wěn)”。2024年12月，中央政治局會(huì)議和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議均提出要“穩(wěn)住樓市股市”。今年政府工作報(bào)告提出“穩(wěn)住樓市股市”，“更大力度促進(jìn)樓市股市健康發(fā)展”和“持續(xù)用力推動(dòng)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)”等表述。推動(dòng)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)方面，有四個(gè)新提法：1）因城施策調(diào)減限制性措施，加力實(shí)施城中村和危舊房改造，充分釋放剛性和改善性住房需求潛力。2）盤活存量用地和商辦用房，推進(jìn)收購存量商品房，在收購主體、價(jià)格和用途方面給予城市政府更大自主權(quán)。3）發(fā)揮房地產(chǎn)融資協(xié)調(diào)機(jī)制作用，繼續(xù)做好保交房工作，有效防范房企債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。4）適應(yīng)人民群眾高品質(zhì)居住需要，完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推動(dòng)建設(shè)安全、舒適、綠色、智慧的“好房子”。

2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“把握政策取向，講求時(shí)機(jī)力度，各項(xiàng)工作能早則早、抓緊抓實(shí)，保證足夠力度”。本次政府工作報(bào)告也明確：出臺(tái)實(shí)施政策要能早則早、寧早勿晚，與各種不確定性搶時(shí)間，看準(zhǔn)了就一次性給足，提高政策實(shí)效。加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)作，促進(jìn)政策從“最初一公里”到“最后一公里”銜接暢通。注重傾聽市場聲音,協(xié)同推進(jìn)政策實(shí)施和預(yù)期引導(dǎo)，塑造積極的社會(huì)預(yù)期。從政策推進(jìn)節(jié)奏看，今年宏觀政策總體上靠前發(fā)力，2025年前2個(gè)月，全國共發(fā)行地方債1.86萬億元，地方債發(fā)行規(guī)模較上年同期增加9189億元，創(chuàng)歷史同期最高水平。

金融數(shù)據(jù)看，1月份，人民幣貸款增加5.13萬億元；社會(huì)融資規(guī)模增量為7.06萬億元，比上年同期多5833億元。一攬子化債方案持續(xù)推進(jìn)，前2個(gè)月，再融資專項(xiàng)債發(fā)行10311億元，占比達(dá)55.3%，其中用于置換存量隱性債務(wù)的再融資專項(xiàng)債發(fā)行9542億元；新增專項(xiàng)債發(fā)行5968億元，占比達(dá)32.0%，其中用于化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特殊新增專項(xiàng)債發(fā)行805億元。我們認(rèn)為，在宏觀政策更加積極有為，全方位擴(kuò)大內(nèi)需，穩(wěn)住樓市股市的前提下，年度各項(xiàng)目標(biāo)一定能順利完成，為“十五五”奠定良好基礎(chǔ)。