政府投資基金發(fā)展中的問題，迎來一攬子解決方案。

1月7日，國務(wù)院辦公廳公開發(fā)布2025年1號文件——《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》）。文件通過25條舉措來提高政府投資基金管理水平，破解當(dāng)前發(fā)展中面臨的問題，以更好發(fā)揮政府投資支持經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的作用。

中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院副教授胡波告訴第一財經(jīng)，此次《意見》肯定了政府投資基金的作用，向市場釋放了積極信號。與此同時對政府投資基金發(fā)展中的一些痛點問題給出了正反饋。

“在總結(jié)近些年政府投資基金經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上，這次《意見》以國務(wù)院名義給出相應(yīng)對策，將進一步推動政府投資基金管理規(guī)范化、法制化，助推解決相關(guān)問題。”中央財經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴第一財經(jīng)。

找準(zhǔn)定位，不與民爭利

所謂政府投資基金，是指各級政府通過預(yù)算安排，單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)各類社會資本支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的投資基金。

上述《意見》稱，政府投資基金在服務(wù)國家戰(zhàn)略、推動產(chǎn)業(yè)升級、促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面發(fā)揮了積極作用。

根據(jù)清科研究中心統(tǒng)計，截至2023年，我國累計設(shè)立政府引導(dǎo)基金2086只，目標(biāo)規(guī)模約12.19萬億元，已認繳規(guī)模約7.13萬億元。

在粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家羅志恒看來，當(dāng)前政府投資基金的核心問題在于政府與市場邊界不清，最大的矛盾在于其既有政策上的目標(biāo)約束也有市場收益的訴求，使得政府投資基金在實際運作過程中存在資金募資困難、監(jiān)管約束較多、市場化不足、缺乏專業(yè)人才、可投標(biāo)的物缺乏、退出渠道不暢等諸多問題。

而針對政府投資基金面臨的政府和市場邊界不清，部分基金投向不合規(guī)的痛點問題，此次《意見》首要舉措正是找準(zhǔn)定位，更好服務(wù)國家發(fā)展大局。

《意見》明確，政府投資基金要聚焦重大戰(zhàn)略、重點領(lǐng)域和市場不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)，吸引帶動更多社會資本，支持現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。按照投資方向，政府投資基金主要分為產(chǎn)業(yè)投資類基金和創(chuàng)業(yè)投資類基金。

“將政府投資基金分為產(chǎn)業(yè)投資類基金和創(chuàng)業(yè)投資類基金，實行差異化管理，是一大亮點。”胡波說。

當(dāng)前政府投資基金產(chǎn)業(yè)類較多，創(chuàng)投類相對較少。此次《意見》明確優(yōu)化產(chǎn)業(yè)投資類基金功能，鼓勵發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資類基金。

在胡波看來，為厘清政府和市場邊界，此次《意見》給出了一些具體對策，比如政府部門要充分尊重政府投資基金發(fā)展規(guī)律和項目投資特點，依法合規(guī)履行監(jiān)管職責(zé)，不以行政手段干預(yù)基金日常管理事務(wù)和具體項目投資決策，堅持專業(yè)化市場化運作等。

為提升政府投資基金專業(yè)化市場化運作水平，《意見》進一步完善政府投資基金管理、投資方式、管理人、績效、容錯機制等。比如，優(yōu)化投資項目選擇機制，防止偏離政策目標(biāo)、與民爭利。容忍正常投資風(fēng)險，不簡單以單個項目或單一年度盈虧作為考核依據(jù)。鼓勵建立以盡職合規(guī)責(zé)任豁免為核心的容錯機制。

溫來成認為，進一步厘清政府投資基金定位，聚焦國家重大戰(zhàn)略等領(lǐng)域，可以與民間資本形成一個有效的分工、協(xié)作和有序競爭，更好發(fā)揮基金效應(yīng)。

避免濫設(shè)基金、惡性競爭

在財政收支矛盾加大背景下，地方熱衷于通過設(shè)立諸多政府投資基金來招商引資，助推當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。實踐中，一些地方盲目設(shè)立政府投資基金，甚至不惜違規(guī)設(shè)立，存在基金數(shù)量過多、投向重復(fù)、資金分散等問題。

“部分地方盲目跟風(fēng)，設(shè)立多只、大規(guī)模政府投資基金，但區(qū)域內(nèi)可投項目較少、金融環(huán)境較差，導(dǎo)致基金空有目標(biāo)募資額的架子，后期根本無法實現(xiàn)募資，造成財政資金和人力物力的浪費。”羅志恒告訴第一財經(jīng)。

此次《意見》對此進行規(guī)范，明確對基金設(shè)立采取分級管理。其中，縣級政府應(yīng)嚴格控制新設(shè)基金，財力較好、具備資源稟賦的縣區(qū)如確需發(fā)起設(shè)立基金，應(yīng)提級報上級政府審批。除上述情形外，黨政機關(guān)、事業(yè)單位不得以財政撥款或自有收入新設(shè)基金，已經(jīng)設(shè)立的要按照政府投資基金管理要求統(tǒng)一規(guī)范管理。

除了規(guī)范新設(shè)政府投資基金，龐大存量基金也將面臨整合優(yōu)化。根據(jù)《意見》，同一政府原則上不在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復(fù)設(shè)立政府投資基金。設(shè)立同類基金較多、投資領(lǐng)域明顯交叉重合的，在保障經(jīng)營主體合法權(quán)益、維護市場秩序的前提下，鼓勵推動基金整合重組。

溫來成表示，目前政府投資基金超2000支，有的一個市母子基金大大小小有100多只，比較混亂。此次《意見》通過完善政府投資基金分級管理，加強整合，有助于改變這一現(xiàn)狀。

羅志恒認為，當(dāng)前市場上問題基金、僵尸基金較多，加重地方財政負擔(dān)，必須完善退出配套政策，不能只“立”不“破”，對投資目的不能達成和已經(jīng)完全達成，在充分論證后可有序退出市場。

《意見》同時也強調(diào)，各級政府開展存量政府投資基金優(yōu)化調(diào)整工作應(yīng)堅持市場化、法治化原則，把握好節(jié)奏和方法，不搞“一刀切”，不得影響基金正常投資運作，繼續(xù)做好存量政府投資基金的實繳出資，保護社會資本合法權(quán)益。

地方政府性基金是地方招商引資的重要抓手，政府投資基金設(shè)立、投向?qū)⑦M一步規(guī)范，以防止同質(zhì)化競爭和對社會資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

《意見》稱，省級政府要因地制宜支持優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，制定政府投資基金重點投資領(lǐng)域清單，明確對下級政府設(shè)立基金的審批或備案要求，防止重復(fù)投資和無序競爭。

《意見》強調(diào)，落實建設(shè)全國統(tǒng)一大市場部署要求，不以招商引資為目的設(shè)立政府投資基金，鼓勵取消政府投資基金及管理人注冊地限制，依法依規(guī)強化信用約束。優(yōu)化政府出資比例調(diào)整機制，鼓勵降低或取消返投比例。

溫來成表示，此次《意見》整合優(yōu)化政府投資基金布局，就是為了推動解決基金無序發(fā)展，甚至導(dǎo)致惡性競爭的問題。一些地方為了招商引資設(shè)立政府投資基金，有的地方要求基金必須70%以上資金用于本地投資，且企業(yè)本地賺錢后有返投率的要求，這不利于全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，并造成一些地方惡性競爭，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同和產(chǎn)能過剩。

破解退出難等問題

從此前一些地方審計報告披露的問題來看，一些政府投資基金相關(guān)制度缺失，機構(gòu)管理水平較低，已到期項目投資資金退出難。

針對政府投資基金退出難問題，此次《意見》明確，規(guī)范基金退出管理，如研究制定政府投資基金退出政策指引，完善不同類型基金的退出政策。并拓寬基金退出渠道，完善基金退出機制。

比如，推動區(qū)域性股權(quán)市場規(guī)則對接、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。鼓勵發(fā)展私募股權(quán)二級市場基金（S基金）、并購基金等。完善多層次資本市場體系，提高新三板和區(qū)域性股權(quán)市場服務(wù)股權(quán)投資的能力，拓寬政府投資基金退出渠道。

溫來成表示，政府投資基金目的是推動產(chǎn)業(yè)升級、促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等，一般來說存續(xù)期最長的大概是10年，因此實現(xiàn)目的后，大多數(shù)基金應(yīng)該退出，一方面防止國有資本損失風(fēng)險，另一方面也處理好國有經(jīng)濟與民營經(jīng)濟關(guān)系，一些非涉及國家安全等領(lǐng)域發(fā)展成熟后，社會資本愿意進入，國有資本退出不與民爭利。

一些地方借政府投資基金新增隱性債務(wù)也引起國務(wù)院重視。

此次《意見》明確，加強政府投資基金風(fēng)險防范，嚴禁地方政府通過違法違規(guī)舉債融資進行出資，不得新增地方政府隱性債務(wù)，不得強制要求國有企業(yè)、金融機構(gòu)出資或墊資。

《意見》還要求加強部門協(xié)同。有關(guān)部門按職責(zé)分工制定出臺政府投資基金預(yù)算和國有資產(chǎn)管理、績效考核、信息統(tǒng)計、信用建設(shè)、登記備案等配套細則，構(gòu)建“1+N”制度體系。