你認(rèn)為上海的代名詞是什么？

外灘、東方明珠、石庫(kù)門(mén)、本幫菜、蝴蝶酥、小資、網(wǎng)紅、蝸居、生活成本高……調(diào)查團(tuán)隊(duì)通過(guò)梳理答案，繪制出上海中心城區(qū)城市記憶熱力圖。圖上“最熱的”衡復(fù)風(fēng)貌區(qū)、外灘區(qū)域和南京路步行街，就是參與問(wèn)卷調(diào)查者對(duì)上海印象最深的區(qū)域。不同年齡段的市民、游客的城市記憶不一樣，愛(ài)看電影的“60后”俞斯佳脫口而出的地點(diǎn)是大光明電影院，而很多“80、90后”喜歡去西岸的美術(shù)館群逛游。

作為《城市記憶：書(shū)寫(xiě)上海城市更新實(shí)踐》一書(shū)主編，上?，F(xiàn)代城市更新研究院院長(zhǎng)俞斯佳說(shuō)，團(tuán)隊(duì)在設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷時(shí)擬了很多問(wèn)題。但最終問(wèn)市民的時(shí)候，簡(jiǎn)化成了這一個(gè)問(wèn)題。

“城市記憶”可以指向一道菜、一個(gè)地點(diǎn)、一次難忘的經(jīng)歷，是一個(gè)開(kāi)放的概念。上海城市發(fā)展帶來(lái)的變化，與人們的城市記憶熱詞呼應(yīng)?！冻鞘杏洃洝分刑岢?，在快速城鎮(zhèn)化導(dǎo)致“千城一面“的時(shí)代，只有城市記憶才能激活人們的情感。城市更新是對(duì)老的城市記憶的延續(xù)，也在創(chuàng)造新的城市記憶。

俞斯佳曾任上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局總工程師、上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)，上海城市空間藝術(shù)季（SUSAS）發(fā)起人和第一屆總執(zhí)行人，在上海城市規(guī)劃領(lǐng)域工作了30多年。

《城市記憶》邀請(qǐng)了三家金融、法律、咨詢機(jī)構(gòu)和9位專家參與編寫(xiě)，討論城市更新的焦點(diǎn)、難點(diǎn)、亮點(diǎn)，并介紹了幾十個(gè)中外城市更新案例。書(shū)中還對(duì)長(zhǎng)三角城市的城市更新法規(guī)、政策進(jìn)行了梳理。對(duì)于“城市記憶”與城市更新的關(guān)系，以及城市更新當(dāng)前面對(duì)的關(guān)鍵問(wèn)題、下一步創(chuàng)新方向等，俞斯佳分享了他的觀點(diǎn)。

改變規(guī)劃師的“上帝視角”

第一財(cái)經(jīng)：“城市記憶”這個(gè)概念的提出，讓更多普通人的聲音可以在城市更新當(dāng)中被聽(tīng)到。跟以前比，城市規(guī)劃的公眾參與是否有進(jìn)步？

俞斯佳：城市規(guī)劃編制、項(xiàng)目審批的公眾參與環(huán)節(jié)一直是存在的，但是以前大部分是形式上的，必須要有這個(gè)流程，深度是不夠的。

現(xiàn)在不一樣了，很多城市更新項(xiàng)目和市民、企業(yè)等在地方的利益密切相關(guān)。只做表面文章，城市更新就做不下去。所以現(xiàn)在的公眾參與，深度、廣度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出過(guò)去大開(kāi)發(fā)階段的做法。我在多次講座中談“換種語(yǔ)言講更新”，希望我們講的話不要太專業(yè)了，讓人聽(tīng)不懂。人家講的話，也要在我們的工作里面反映出來(lái)。

搞有意思的活動(dòng)，同步來(lái)聽(tīng)聽(tīng)居民意見(jiàn)，一下子距離就拉近了。我們學(xué)城市規(guī)劃專業(yè)的人，以前都有點(diǎn)“上帝視角”，可我到底有多大本事呢？一個(gè)年輕的設(shè)計(jì)師，有多大能力去鎖定這個(gè)城市的發(fā)展方向？肯定要最大化地利用周?chē)牧α俊?/p>

城市更新項(xiàng)目怎么才能跟過(guò)去慣常的工作思路有所不同，我一直在思考?，F(xiàn)在政府在這方面的工作，主要沿用過(guò)去的做法。在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和社會(huì)環(huán)境情況復(fù)雜、民眾訴求增多的情況下，政府是需要換種思路的。越是大包大攬，面臨的阻力也就越大。政府現(xiàn)在不愿意做或者做得少的，要讓市場(chǎng)中的專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)嘗試。

讓民間力量發(fā)揮出來(lái)

第一財(cái)經(jīng)：城市中有想法的人很多，應(yīng)該怎樣去調(diào)動(dòng)他們的積極性，吸引他們參與城市更新呢？

俞斯佳：中國(guó)人的民間智慧是無(wú)法忽視的，很有力量，尤其是上海這座城市，能人很多。要讓民間力量發(fā)揮出來(lái)，政府需要少管一點(diǎn)。

比如住宅小區(qū)的改造，居民現(xiàn)在不能自己湊錢(qián)改。雖然房子是我一直在住，但產(chǎn)權(quán)不是我的。公房改了以后，能不能確權(quán)變成產(chǎn)權(quán)房？有些房子是私房，自己能不能改？很多人有意愿，被大量的流程卡住了，包括法規(guī)，也不符合現(xiàn)在城市更新的需求。廠房改造也是，要補(bǔ)地價(jià)才能改。一算是虧本的，那就不改了，收儲(chǔ)的動(dòng)拆遷成本更大，這塊地就一直僵在那兒。建筑師俞挺做了很多臨時(shí)性建筑的改造設(shè)計(jì)，這種項(xiàng)目應(yīng)該多一點(diǎn)。我認(rèn)為政府把城市總體層面的骨架問(wèn)題做好，大的格局、功能區(qū)、片區(qū)規(guī)劃做好，細(xì)微的東西一定是靠上下聯(lián)動(dòng)。政府可以更新，下面的利益主體也能自己更新。

現(xiàn)在自下而上的更新非常少，上海的例子不多。當(dāng)年日月光集團(tuán)要改造田子坊，陳逸飛、爾東強(qiáng)等藝術(shù)家寫(xiě)信說(shuō)這樣改造有問(wèn)題，田子坊是原生態(tài)、自己更新的園區(qū)，如果整片開(kāi)發(fā)成商業(yè)綜合體，就沒(méi)味道了。當(dāng)時(shí)規(guī)劃部門(mén)跟日月光談判，把田子坊保留下來(lái)，規(guī)劃開(kāi)發(fā)指標(biāo)做了平移調(diào)整。歷史學(xué)家薛理勇在《城市記憶》里寫(xiě)了一句話：城市不是越干凈越好，要允許一些“不干凈”的、傳統(tǒng)的、市民化的東西存在。田子坊看著亂七八糟的，特別有煙火氣，城市需要有這樣的地方。我到市政府或局里開(kāi)會(huì)經(jīng)常提，建議減少管控和審批，在政府資金緊張的環(huán)境下，要允許下面有一定的“亂”，這樣才有活力、有流量，才有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。以后復(fù)蘇了再講秩序，都是可以的，先要活起來(lái)才行。

第一財(cái)經(jīng)：參與城市更新的企業(yè)，很關(guān)注法律法規(guī)、辦事流程等方面的實(shí)操問(wèn)題，有些環(huán)節(jié)給企業(yè)帶來(lái)了很大的壓力。怎么看這個(gè)問(wèn)題？

俞斯佳：現(xiàn)在從中央到地方，都在做城市更新、城市設(shè)計(jì)的立法。我建議，要評(píng)估法與法之間有沒(méi)有沖突。我非常擔(dān)心一件事，新的立法全是做加法，但有些舊法還在，項(xiàng)目流程會(huì)變得更復(fù)雜，大家會(huì)更覺(jué)得無(wú)所適從。行政審批事項(xiàng)太多，會(huì)導(dǎo)致效率低下、互相牽制。優(yōu)秀的城市不是批出來(lái)的。上?，F(xiàn)在保留的風(fēng)貌區(qū)，不是批出來(lái)的，是當(dāng)年劃好地塊之后人們自己建出來(lái)的。時(shí)間就是成本，城市更新項(xiàng)目本來(lái)周期都很長(zhǎng)，審批環(huán)節(jié)的周期再加長(zhǎng)，企業(yè)回本就更慢了。

原來(lái)房地產(chǎn)新開(kāi)發(fā)樓盤(pán)項(xiàng)目，可以做到當(dāng)年審批、當(dāng)年竣工、當(dāng)年銷(xiāo)售，而城市更新路徑，要慢慢去磨。好多利益主體又不搬遷，開(kāi)發(fā)周期、協(xié)調(diào)成本都會(huì)非常大。過(guò)去一般來(lái)說(shuō)，新建項(xiàng)目經(jīng)歷兩次物權(quán)轉(zhuǎn)換，就走完了全部流程。因?yàn)槭俏餀?quán)轉(zhuǎn)換，時(shí)間周期就會(huì)比較短。政府從原產(chǎn)權(quán)人處收儲(chǔ)房屋和土地，物權(quán)轉(zhuǎn)換一次；政府把地轉(zhuǎn)給開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商建好房子賣(mài)給新的業(yè)主，是第二次物權(quán)轉(zhuǎn)換。這個(gè)過(guò)程速度很快，皆大歡喜，大家對(duì)這個(gè)模式太習(xí)慣了?，F(xiàn)在的情況是物權(quán)不轉(zhuǎn)換，成本就很難計(jì)算。時(shí)間很長(zhǎng)，是否要把人遷走，要不斷談判，還有開(kāi)發(fā)商的態(tài)度，雙方都可能會(huì)有變化。有大量物權(quán)不轉(zhuǎn)換的項(xiàng)目，就是城市更新的核心特征。在這種情況下，很多協(xié)調(diào)時(shí)間都花在和原利益主體的溝通中，不是誰(shuí)一家之言了。推動(dòng)城市更新的口號(hào)是美好的，但是和過(guò)去房地產(chǎn)項(xiàng)目相比，收益低，周期長(zhǎng)。

嘗試創(chuàng)新模式

第一財(cái)經(jīng)：老舊小區(qū)更新涉及市民生活的改善。順利實(shí)現(xiàn)更新項(xiàng)目的關(guān)鍵因素是什么？

俞斯佳：城市更新里面最難的是居住用地。產(chǎn)權(quán)分散、居民訴求很高，每個(gè)利益主體的想法都不一樣。但再難，政府必須要做，第一步只能是政府先補(bǔ)“短板”，把安全隱患消除、做街面整治、在小區(qū)里面增加公共配套設(shè)施。但是真正要改善居住環(huán)境和居住條件，是很復(fù)雜的?，F(xiàn)在做小梁薄板、不成套房子的改造，改造后缺乏政策支持。成套以后增加的面積，包括加裝電梯增加的面積，要怎么算？怎么定價(jià)？怎么讓這樣的房子能夠順利上市交易？居民都同意改善，但是同意出錢(qián)改造也很困難。

杭州浙工新村是很受關(guān)注的項(xiàng)目，我們?cè)跁?shū)中也有分析。他們能夠自己閉環(huán)走通改造流程，這種項(xiàng)目就是比較健康的城市更新項(xiàng)目。當(dāng)然，它的條件也比較好，在地居民普遍經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，測(cè)算下來(lái)每戶要投入80~100萬(wàn)，他們都拿得出來(lái)。他們出錢(qián)的前提是房子增值，位置在杭州的核心區(qū)，房?jī)r(jià)高，改造后多了20平方米，房?jī)r(jià)增加兩三百萬(wàn)。居民出的錢(qián)還包括新增一個(gè)車(chē)位。這樣改造當(dāng)然能做得起來(lái)。類(lèi)似這種更新的模式，要多去探討，不要去否定它，不要拿現(xiàn)有的法規(guī)去評(píng)價(jià)。之前幾年深圳的城市更新一直發(fā)展很好，他們就是從實(shí)際發(fā)展需要出發(fā)，不生搬硬套法律法規(guī)。比如工業(yè)用地造住宅、城中村改造等，有大量的政策創(chuàng)新。政府鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)，對(duì)主體利益有保證，城中村還有村民共建參與。有什么遺留問(wèn)題，可以針對(duì)性地補(bǔ)缺。

第一財(cái)經(jīng)：對(duì)公眾很關(guān)注的老城廂城市更新，你有什么建議？上海目前有些老街區(qū)征收后封閉了較長(zhǎng)時(shí)間，大家都很關(guān)心這些地方將來(lái)要怎樣開(kāi)發(fā)。

俞斯佳：政府很愿意做老城廂的更新，老城廂的保護(hù)又挺重要的，尤其是國(guó)家文物局重視下，為了平衡動(dòng)拆遷成本而造高層的做法，對(duì)風(fēng)貌有一定影響，要有新的嘗試。

老城廂大面積動(dòng)遷，房子的門(mén)窗全封掉，三四年毫無(wú)生氣，市民是要有意見(jiàn)的。要盡快破局，我覺(jué)得不要老想全面啟動(dòng)或徹底地調(diào)整規(guī)劃，可以先以點(diǎn)帶面來(lái)做。

現(xiàn)在有大量的區(qū)域，規(guī)劃已經(jīng)做了并且進(jìn)行過(guò)調(diào)整，但是可能因?yàn)槌杀颈容^高，土地出讓困難，甚至有些是敏感區(qū)或待建區(qū)，沒(méi)有過(guò)渡期的政策。以前臨時(shí)建筑有兩年的期限，即便續(xù)一次，也僅4年。城市更新周期長(zhǎng)、商務(wù)成本也高，還要考驗(yàn)運(yùn)營(yíng)能力，融資成本太高，4年太短，賬算不平。

我建議，如果一塊地近期出讓不了，也不做開(kāi)發(fā)，就制定臨時(shí)性的政策，可以先用10年，簽一個(gè)長(zhǎng)約。形成一個(gè)很多人愿意參加的過(guò)渡期很重要。租賃更新，不用付土地出讓金，只測(cè)算城市更新成本就可以了，說(shuō)不定5年、8年就能回本，可以好好利用。這樣，城市里面一大批這樣的土地，現(xiàn)在很消極的空間，可以盡快盤(pán)活。

政府應(yīng)該讓利，讓一部分利益給城市更新主體，讓他們可以寬松一點(diǎn)、相對(duì)從容地去做城市更新的研發(fā)、運(yùn)營(yíng)、招商，有更高的積極性。土地出讓金、稅收，跟城市更新項(xiàng)目的整體成熟度掛鉤，后期收可能更好。10年期限，把活力打造起來(lái)，做人才公寓、小商業(yè)等相對(duì)簡(jiǎn)單的業(yè)態(tài)都可以。

過(guò)渡期方案可以先做一版，選擇部分區(qū)域，比如現(xiàn)在開(kāi)發(fā)商沒(méi)意向的，或者動(dòng)遷已經(jīng)基本完成的區(qū)域，劃一片或者劃若干小片，按照田字坊模式，給它10年時(shí)間自由發(fā)展。允許做低租金業(yè)態(tài)的更新改造，政府和第三方投資者共同出錢(qián)來(lái)做，可以請(qǐng)一些商業(yè)運(yùn)營(yíng)高手策劃，再加一些文化的內(nèi)容，把這些區(qū)域串起來(lái)。

有些地方可以做一些臨時(shí)性的活動(dòng)，設(shè)計(jì)一些事件，選擇文化藝術(shù)類(lèi)的、正能量、正方向的活動(dòng)，做完再選擇一批過(guò)渡期的開(kāi)發(fā)方案。比如可以先做一個(gè)集市，再研究老城廂的老書(shū)院、老字號(hào)，固定做一些點(diǎn)的開(kāi)發(fā)，比如像曹素功這樣的地方，可以擺攤，或者把一棟棟小樓作為商鋪開(kāi)起來(lái)，慢慢形成煙火氣。時(shí)間長(zhǎng)了，評(píng)估覺(jué)得好的可以永久保留，不好的進(jìn)行調(diào)整。

這些做法花不了多少錢(qián)，但是很費(fèi)腦子，可以交給社會(huì)第三方來(lái)做，不要給太大的經(jīng)濟(jì)壓力。

《城市記憶：書(shū)寫(xiě)上海城市更新實(shí)踐》

俞斯佳 主編

同濟(jì)大學(xué)出版社 2024年7月