國家發(fā)改委、國家數(shù)據(jù)局日前連發(fā)三文，《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營實施規(guī)范（試行）》以及《關于建立公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營價格形成機制的通知》（下稱《管理辦法》《實施規(guī)范》《通知》），針對公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營相關活動進行規(guī)范。

2021年3月，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》正式發(fā)布，首次提出“開展政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營試點，鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘和利用”，為公共數(shù)據(jù)資源價值的開發(fā)指明方向。2022年發(fā)布的《中共中央國務院關于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》中明確提出“推進實施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機制，加強對公共數(shù)據(jù)的匯聚共享和開放開發(fā)”，之后《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃（2024~2026年）》提出“加大公共數(shù)據(jù)資源供給，在重點領域、相關區(qū)域組織開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營”，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營開始成為各地各部門關注和探索的方向。

公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營現(xiàn)狀

《管理辦法》第三條明確了公共數(shù)據(jù)資源的定義，是指各級黨政機關、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務過程中產(chǎn)生的具有利用價值的數(shù)據(jù)集合。公共數(shù)據(jù)兼具社會公共屬性和市場商業(yè)價值。作為數(shù)字經(jīng)濟時代的優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素，公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)要素市場的重要供給源之一，其商業(yè)化利用能夠為科技研發(fā)、市場策略制定等提供有力支持從而促進創(chuàng)新，也能為企業(yè)優(yōu)化決策流程進而提升運營效率，在促進商業(yè)模式創(chuàng)新、推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力方面具有重要價值。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是一種兼具公共服務與商業(yè)化利用特征的創(chuàng)新模式，不僅是公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的重要方式，也是推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的關鍵手段?！秾嵤┮?guī)范》第三條明確了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的內(nèi)涵，是指將縣級以上地方各級人民政府、國家行業(yè)主管部門持有的公共數(shù)據(jù)資源，按照法律法規(guī)和相關要求，授權(quán)符合條件的運營機構(gòu)進行治理、開發(fā)，并面向市場公平提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和技術服務的活動。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營不同于政府信息公開，其主要目標是在確保數(shù)據(jù)安全的前提下通過授權(quán)運營機構(gòu)對公共數(shù)據(jù)進行開發(fā)、利用，以釋放公共數(shù)據(jù)的價值。

2024年10月，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》發(fā)布，明確了公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的共享、開放和授權(quán)運營三種模式。隨后北京、上海、浙江、貴州等多個省市出臺公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的具體管理辦法。截至2024年10月18日，2024年全國各地方新發(fā)布的對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營作出規(guī)定的相關政策共計41項，其中省級政策7項、市級政策25項、區(qū)縣級政策9項?？梢钥闯?，我國授權(quán)運營制度機制已經(jīng)逐步建立。

市場化定價是公共數(shù)據(jù)相關探索中的主要瓶頸之一，對公共數(shù)據(jù)進行合理定價具有重要意義。第一，合理的定價機制能夠根據(jù)數(shù)據(jù)價值和市場需求，引導公共數(shù)據(jù)資源流向最有效的應用場景，避免公共數(shù)據(jù)資源錯配與閑置，提高公共數(shù)據(jù)資源利用效率。第二，定價能夠補償運營機構(gòu)的成本，并為其提供合理的利潤空間，從而保障運營機構(gòu)的可持續(xù)運營。第三，公共數(shù)據(jù)既具有公共屬性，又需要通過市場化手段實現(xiàn)價值，定價能夠在保障公共利益的前提下實現(xiàn)經(jīng)濟和社會效益的最大化。

對公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營的規(guī)范重點

《管理辦法》從建立全國一體化的公共數(shù)據(jù)資源登記體系出發(fā)，明確公共數(shù)據(jù)登記的基本要求，為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營奠定基礎；《實施規(guī)范》著眼于制度環(huán)境的建立，明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營中應當把握的主要原則及實施路徑；《通知》則聚焦于公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營價格形成機制的建立，規(guī)范公共數(shù)據(jù)資源合規(guī)高效流通使用。

具體來看，《管理辦法》從登記要求、登記程序、登記管理、監(jiān)督管理四個方面，對于參與公共資源登記工作各方主體的權(quán)利義務以及應遵守的流程等進行了規(guī)定。對納入授權(quán)運營范圍的公共數(shù)據(jù)資源及開展授權(quán)運營形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務進行統(tǒng)一登記是加強公共數(shù)據(jù)資源管理的重要舉措，將所涉及的數(shù)據(jù)從源頭供給到需求應用納入全面監(jiān)督管理，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)全過程的來源可追溯及去向可查詢。在登記要求上，《管理辦法》要求納入運營范圍的公共數(shù)據(jù)資源應當進行登記，未納入授權(quán)運營范圍的公共數(shù)據(jù)資源鼓勵進行登記。在登記管理方面，《管理辦法》指出建設國家公共數(shù)據(jù)資源登記平臺，實現(xiàn)與各省級公共數(shù)據(jù)資源登記平臺對接，推動登記信息互聯(lián)互通。在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)登記結(jié)果統(tǒng)一賦碼，支撐登記信息的查詢和共享。在監(jiān)督管理方面，《管理辦法》對于登記機構(gòu)及登記主體在登記過程中違反法律法規(guī)的負面不良行為進行規(guī)定，以加強對登記工作中各主體的監(jiān)督管理。

《實施規(guī)范》重點從基本要求、方案編制、協(xié)議簽訂、運營實施、運營管理等五個方面，明確了授權(quán)運營工作的決策流程、實施路徑和管理要求，構(gòu)建了全過程、全周期授權(quán)運營頂層制度設計，對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的實踐具有重要指導意義。文件從全國統(tǒng)籌的維度對授權(quán)運營及參與的各方主體進行了定義，明確了包括國家數(shù)據(jù)局、省級數(shù)據(jù)主管部門、國家行業(yè)主管部門等部門在授權(quán)運營中的工作范圍，并且規(guī)定了授權(quán)運營應當遵循的依法合規(guī)、公平公正、公益優(yōu)先、合理收益、安全可控原則。具體明確授權(quán)運營模式包括整體授權(quán)、分領域授權(quán)或依場景授權(quán)等，并強調(diào)地方各級數(shù)據(jù)管理部門、國家行業(yè)主管部門數(shù)據(jù)管理機構(gòu)應牽頭組織編制或指導編制公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營實施方案，對數(shù)據(jù)安全、個人信息保護措施進行規(guī)定。

《通知》聚焦于公共數(shù)據(jù)運營服務費，對用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務價格制定作出指導。作為推進數(shù)據(jù)流通和要素價值釋放中的一種創(chuàng)新模式，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營在實踐中引發(fā)的討論眾多，其中關于“公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品如何合理定價”的討論尤其火熱?！锻ㄖ访鞔_制定最高準許收入和上限收費標準。在核定最高準許收入方面，發(fā)展改革部門會同數(shù)據(jù)管理部門按照“補償成本、合理盈利”的原則核定最高準許收入。在制定上限收費標準方面，授權(quán)主體應統(tǒng)籌考慮不同應用場景下各類產(chǎn)品和服務的數(shù)據(jù)、算力、存儲等資源使用，人力資源投入，以及銷售規(guī)模等因素制定上限收費標準。建立健全價格形成機制，本質(zhì)在于平衡好政府指導與市場調(diào)節(jié)之間的關系，避免因自由定價可能產(chǎn)生的資源壟斷及權(quán)利尋租風險，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)利用價值的最大化。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營中應關注三組關系

一是平衡創(chuàng)新利用與公平競爭。“熊彼特-阿羅”之爭為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營中如何平衡創(chuàng)新利用與公平競爭提供了獨特視角。熊彼特強調(diào)創(chuàng)新是經(jīng)濟發(fā)展的核心，壟斷有助于創(chuàng)新；而阿羅則認為創(chuàng)新成果具有公共品屬性，需要政府干預來保障創(chuàng)新激勵。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營領域，一方面，借鑒熊彼特理論，政府通過合理授權(quán)，鼓勵市場主體積極參與，充分挖掘公共數(shù)據(jù)價值，利用公共數(shù)據(jù)開展創(chuàng)新應用。另一方面，也不能忽視阿羅提出的創(chuàng)新外部性問題，應當營造良好的公平競爭環(huán)境，保持市場的適度競爭，在公平競爭環(huán)境下促進創(chuàng)新成果更廣泛地傳播和應用?！秾嵤┮?guī)范》第六條中指出，開展授權(quán)運營活動，不得濫用行政權(quán)力或市場支配地位排除、限制競爭，不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術、資本優(yōu)勢等從事壟斷行為。這要求在開展授權(quán)運營活動時，政府和市場主體應當遵守市場競爭規(guī)則，營造公平競爭環(huán)境，促進授權(quán)公共數(shù)據(jù)創(chuàng)新利用，提高公共數(shù)據(jù)市場化、法治化開發(fā)利用水平，更好釋放數(shù)據(jù)加乘效應。

二是統(tǒng)籌數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)利用。數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)利用相輔相成，安全是基礎，利用是目標，只有在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，才能促進數(shù)據(jù)利用，激發(fā)數(shù)據(jù)價值，釋放數(shù)據(jù)加乘效應。在公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營過程中，須構(gòu)建安全可控的保障體系，實現(xiàn)安全與利用的動態(tài)平衡，這一點在《實施規(guī)范》中得到了明確體現(xiàn)?！秾嵤┮?guī)范》第二十一條中指出，實施機構(gòu)應當“落實數(shù)據(jù)分類分級保護制度要求，加強技術保障和數(shù)據(jù)安全管理”，運營機構(gòu)應“履行數(shù)據(jù)安全主體責任”。具體來說，實施機構(gòu)與運營機構(gòu)應當合力通過健全管理制度和加強技術支撐，提高授權(quán)運營數(shù)據(jù)全周期風險防控能力，保障數(shù)據(jù)安全。在此過程中，尤為關鍵的是，實施機構(gòu)需嚴格管控未依法依規(guī)公開的原始公共數(shù)據(jù)資源直接進入市場，運營機構(gòu)必須嚴守授權(quán)邊界，不得超出授權(quán)范圍使用公共數(shù)據(jù)資源。

三是要加強監(jiān)督管理，優(yōu)化多元治理。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營進程中，應優(yōu)化多元治理模式，推動“有效市場”與“有為政府”更好結(jié)合。首先，要充分發(fā)揮市場主體的創(chuàng)新優(yōu)勢，鼓勵企業(yè)在公共數(shù)據(jù)開發(fā)、分析、應用中扮演核心角色，釋放數(shù)據(jù)價值；其次，應引導行業(yè)協(xié)會、科研機構(gòu)等社會組織參與數(shù)據(jù)治理，促進跨領域合作與協(xié)同發(fā)展；再次，政府需加強監(jiān)督管理，在公共數(shù)據(jù)資源登記工作中由國家數(shù)據(jù)局及省級數(shù)據(jù)管理部門進行分級監(jiān)督管理，同時，會同有關部門做好跨部門協(xié)同監(jiān)管。在授權(quán)運營具體工作中，省級數(shù)據(jù)管理部門須做好對本地區(qū)授權(quán)運營工作的全方位監(jiān)督管理，建立健全監(jiān)管機制，確保授權(quán)運營依法依規(guī)開展，營造健康有序的數(shù)據(jù)要素市場運營環(huán)境。

（陳兵系南開大學競爭法研究中心主任、法學院副院長，教授、博導，數(shù)字經(jīng)濟交叉科學中心研究員；胡一帆系南開大學競爭法研究中心研究助理）