國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家數(shù)據(jù)局日前連發(fā)三文，《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施規(guī)范（試行）》以及《關(guān)于建立公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)價(jià)格形成機(jī)制的通知》（下稱《管理辦法》《實(shí)施規(guī)范》《通知》），針對(duì)公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。

2021年3月，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》正式發(fā)布，首次提出“開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對(duì)公共數(shù)據(jù)的挖掘和利用”，為公共數(shù)據(jù)資源價(jià)值的開(kāi)發(fā)指明方向。2022年發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》中明確提出“推進(jìn)實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)公共數(shù)據(jù)的匯聚共享和開(kāi)放開(kāi)發(fā)”，之后《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動(dòng)計(jì)劃（2024~2026年）》提出“加大公共數(shù)據(jù)資源供給，在重點(diǎn)領(lǐng)域、相關(guān)區(qū)域組織開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)”，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)開(kāi)始成為各地各部門關(guān)注和探索的方向。

公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀

《管理辦法》第三條明確了公共數(shù)據(jù)資源的定義，是指各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的具有利用價(jià)值的數(shù)據(jù)集合。公共數(shù)據(jù)兼具社會(huì)公共屬性和市場(chǎng)商業(yè)價(jià)值。作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素，公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的重要供給源之一，其商業(yè)化利用能夠?yàn)榭萍佳邪l(fā)、市場(chǎng)策略制定等提供有力支持從而促進(jìn)創(chuàng)新，也能為企業(yè)優(yōu)化決策流程進(jìn)而提升運(yùn)營(yíng)效率，在促進(jìn)商業(yè)模式創(chuàng)新、推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力方面具有重要價(jià)值。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是一種兼具公共服務(wù)與商業(yè)化利用特征的創(chuàng)新模式，不僅是公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的重要方式，也是推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵手段。《實(shí)施規(guī)范》第三條明確了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的內(nèi)涵，是指將縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府、國(guó)家行業(yè)主管部門持有的公共數(shù)據(jù)資源，按照法律法規(guī)和相關(guān)要求，授權(quán)符合條件的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行治理、開(kāi)發(fā)，并面向市場(chǎng)公平提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和技術(shù)服務(wù)的活動(dòng)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)不同于政府信息公開(kāi)，其主要目標(biāo)是在確保數(shù)據(jù)安全的前提下通過(guò)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)發(fā)、利用，以釋放公共數(shù)據(jù)的價(jià)值。

2024年10月，《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》發(fā)布，明確了公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的共享、開(kāi)放和授權(quán)運(yùn)營(yíng)三種模式。隨后北京、上海、浙江、貴州等多個(gè)省市出臺(tái)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的具體管理辦法。截至2024年10月18日，2024年全國(guó)各地方新發(fā)布的對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)作出規(guī)定的相關(guān)政策共計(jì)41項(xiàng)，其中省級(jí)政策7項(xiàng)、市級(jí)政策25項(xiàng)、區(qū)縣級(jí)政策9項(xiàng)。可以看出，我國(guó)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度機(jī)制已經(jīng)逐步建立。

市場(chǎng)化定價(jià)是公共數(shù)據(jù)相關(guān)探索中的主要瓶頸之一，對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行合理定價(jià)具有重要意義。第一，合理的定價(jià)機(jī)制能夠根據(jù)數(shù)據(jù)價(jià)值和市場(chǎng)需求，引導(dǎo)公共數(shù)據(jù)資源流向最有效的應(yīng)用場(chǎng)景，避免公共數(shù)據(jù)資源錯(cuò)配與閑置，提高公共數(shù)據(jù)資源利用效率。第二，定價(jià)能夠補(bǔ)償運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的成本，并為其提供合理的利潤(rùn)空間，從而保障運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。第三，公共數(shù)據(jù)既具有公共屬性，又需要通過(guò)市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)價(jià)值，定價(jià)能夠在保障公共利益的前提下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的最大化。

對(duì)公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)的規(guī)范重點(diǎn)

《管理辦法》從建立全國(guó)一體化的公共數(shù)據(jù)資源登記體系出發(fā)，明確公共數(shù)據(jù)登記的基本要求，為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)奠定基礎(chǔ)；《實(shí)施規(guī)范》著眼于制度環(huán)境的建立，明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中應(yīng)當(dāng)把握的主要原則及實(shí)施路徑；《通知》則聚焦于公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)價(jià)格形成機(jī)制的建立，規(guī)范公共數(shù)據(jù)資源合規(guī)高效流通使用。

具體來(lái)看，《管理辦法》從登記要求、登記程序、登記管理、監(jiān)督管理四個(gè)方面，對(duì)于參與公共資源登記工作各方主體的權(quán)利義務(wù)以及應(yīng)遵守的流程等進(jìn)行了規(guī)定。對(duì)納入授權(quán)運(yùn)營(yíng)范圍的公共數(shù)據(jù)資源及開(kāi)展授權(quán)運(yùn)營(yíng)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一登記是加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)資源管理的重要舉措，將所涉及的數(shù)據(jù)從源頭供給到需求應(yīng)用納入全面監(jiān)督管理，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)全過(guò)程的來(lái)源可追溯及去向可查詢。在登記要求上，《管理辦法》要求納入運(yùn)營(yíng)范圍的公共數(shù)據(jù)資源應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記，未納入授權(quán)運(yùn)營(yíng)范圍的公共數(shù)據(jù)資源鼓勵(lì)進(jìn)行登記。在登記管理方面，《管理辦法》指出建設(shè)國(guó)家公共數(shù)據(jù)資源登記平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)與各省級(jí)公共數(shù)據(jù)資源登記平臺(tái)對(duì)接，推動(dòng)登記信息互聯(lián)互通。在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)登記結(jié)果統(tǒng)一賦碼，支撐登記信息的查詢和共享。在監(jiān)督管理方面，《管理辦法》對(duì)于登記機(jī)構(gòu)及登記主體在登記過(guò)程中違反法律法規(guī)的負(fù)面不良行為進(jìn)行規(guī)定，以加強(qiáng)對(duì)登記工作中各主體的監(jiān)督管理。

《實(shí)施規(guī)范》重點(diǎn)從基本要求、方案編制、協(xié)議簽訂、運(yùn)營(yíng)實(shí)施、運(yùn)營(yíng)管理等五個(gè)方面，明確了授權(quán)運(yùn)營(yíng)工作的決策流程、實(shí)施路徑和管理要求，構(gòu)建了全過(guò)程、全周期授權(quán)運(yùn)營(yíng)頂層制度設(shè)計(jì)，對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐具有重要指導(dǎo)意義。文件從全國(guó)統(tǒng)籌的維度對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)及參與的各方主體進(jìn)行了定義，明確了包括國(guó)家數(shù)據(jù)局、省級(jí)數(shù)據(jù)主管部門、國(guó)家行業(yè)主管部門等部門在授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的工作范圍，并且規(guī)定了授權(quán)運(yùn)營(yíng)應(yīng)當(dāng)遵循的依法合規(guī)、公平公正、公益優(yōu)先、合理收益、安全可控原則。具體明確授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式包括整體授權(quán)、分領(lǐng)域授權(quán)或依場(chǎng)景授權(quán)等，并強(qiáng)調(diào)地方各級(jí)數(shù)據(jù)管理部門、國(guó)家行業(yè)主管部門數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)牽頭組織編制或指導(dǎo)編制公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施方案，對(duì)數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息保護(hù)措施進(jìn)行規(guī)定。

《通知》聚焦于公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)，對(duì)用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格制定作出指導(dǎo)。作為推進(jìn)數(shù)據(jù)流通和要素價(jià)值釋放中的一種創(chuàng)新模式，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)在實(shí)踐中引發(fā)的討論眾多，其中關(guān)于“公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品如何合理定價(jià)”的討論尤其火熱?！锻ㄖ访鞔_制定最高準(zhǔn)許收入和上限收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在核定最高準(zhǔn)許收入方面，發(fā)展改革部門會(huì)同數(shù)據(jù)管理部門按照“補(bǔ)償成本、合理盈利”的原則核定最高準(zhǔn)許收入。在制定上限收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面，授權(quán)主體應(yīng)統(tǒng)籌考慮不同應(yīng)用場(chǎng)景下各類產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)據(jù)、算力、存儲(chǔ)等資源使用，人力資源投入，以及銷售規(guī)模等因素制定上限收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。建立健全價(jià)格形成機(jī)制，本質(zhì)在于平衡好政府指導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)之間的關(guān)系，避免因自由定價(jià)可能產(chǎn)生的資源壟斷及權(quán)利尋租風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)利用價(jià)值的最大化。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中應(yīng)關(guān)注三組關(guān)系

一是平衡創(chuàng)新利用與公平競(jìng)爭(zhēng)。“熊彼特-阿羅”之爭(zhēng)為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中如何平衡創(chuàng)新利用與公平競(jìng)爭(zhēng)提供了獨(dú)特視角。熊彼特強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，壟斷有助于創(chuàng)新；而阿羅則認(rèn)為創(chuàng)新成果具有公共品屬性，需要政府干預(yù)來(lái)保障創(chuàng)新激勵(lì)。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域，一方面，借鑒熊彼特理論，政府通過(guò)合理授權(quán)，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體積極參與，充分挖掘公共數(shù)據(jù)價(jià)值，利用公共數(shù)據(jù)開(kāi)展創(chuàng)新應(yīng)用。另一方面，也不能忽視阿羅提出的創(chuàng)新外部性問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)營(yíng)造良好的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，保持市場(chǎng)的適度競(jìng)爭(zhēng)，在公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下促進(jìn)創(chuàng)新成果更廣泛地傳播和應(yīng)用。《實(shí)施規(guī)范》第六條中指出，開(kāi)展授權(quán)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，不得濫用行政權(quán)力或市場(chǎng)支配地位排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)等從事壟斷行為。這要求在開(kāi)展授權(quán)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，政府和市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)遵守市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，促進(jìn)授權(quán)公共數(shù)據(jù)創(chuàng)新利用，提高公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)化、法治化開(kāi)發(fā)利用水平，更好釋放數(shù)據(jù)加乘效應(yīng)。

二是統(tǒng)籌數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)利用。數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)利用相輔相成，安全是基礎(chǔ)，利用是目標(biāo)，只有在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，才能促進(jìn)數(shù)據(jù)利用，激發(fā)數(shù)據(jù)價(jià)值，釋放數(shù)據(jù)加乘效應(yīng)。在公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，須構(gòu)建安全可控的保障體系，實(shí)現(xiàn)安全與利用的動(dòng)態(tài)平衡，這一點(diǎn)在《實(shí)施規(guī)范》中得到了明確體現(xiàn)?！秾?shí)施規(guī)范》第二十一條中指出，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)“落實(shí)數(shù)據(jù)分類分級(jí)保護(hù)制度要求，加強(qiáng)技術(shù)保障和數(shù)據(jù)安全管理”，運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)“履行數(shù)據(jù)安全主體責(zé)任”。具體來(lái)說(shuō)，實(shí)施機(jī)構(gòu)與運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)合力通過(guò)健全管理制度和加強(qiáng)技術(shù)支撐，提高授權(quán)運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)全周期風(fēng)險(xiǎn)防控能力，保障數(shù)據(jù)安全。在此過(guò)程中，尤為關(guān)鍵的是，實(shí)施機(jī)構(gòu)需嚴(yán)格管控未依法依規(guī)公開(kāi)的原始公共數(shù)據(jù)資源直接進(jìn)入市場(chǎng)，運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)守授權(quán)邊界，不得超出授權(quán)范圍使用公共數(shù)據(jù)資源。

三是要加強(qiáng)監(jiān)督管理，優(yōu)化多元治理。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)進(jìn)程中，應(yīng)優(yōu)化多元治理模式，推動(dòng)“有效市場(chǎng)”與“有為政府”更好結(jié)合。首先，要充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)企業(yè)在公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)、分析、應(yīng)用中扮演核心角色，釋放數(shù)據(jù)價(jià)值；其次，應(yīng)引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織參與數(shù)據(jù)治理，促進(jìn)跨領(lǐng)域合作與協(xié)同發(fā)展；再次，政府需加強(qiáng)監(jiān)督管理，在公共數(shù)據(jù)資源登記工作中由國(guó)家數(shù)據(jù)局及省級(jí)數(shù)據(jù)管理部門進(jìn)行分級(jí)監(jiān)督管理，同時(shí)，會(huì)同有關(guān)部門做好跨部門協(xié)同監(jiān)管。在授權(quán)運(yùn)營(yíng)具體工作中，省級(jí)數(shù)據(jù)管理部門須做好對(duì)本地區(qū)授權(quán)運(yùn)營(yíng)工作的全方位監(jiān)督管理，建立健全監(jiān)管機(jī)制，確保授權(quán)運(yùn)營(yíng)依法依規(guī)開(kāi)展，營(yíng)造健康有序的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)環(huán)境。

（陳兵系南開(kāi)大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任、法學(xué)院副院長(zhǎng)，教授、博導(dǎo)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)交叉科學(xué)中心研究員；胡一帆系南開(kāi)大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心研究助理）