（本文作者李迅雷，中泰證券首席經(jīng)濟學家、中國首席經(jīng)濟學家論壇副理事長；張德禮，中泰證券宏觀研究負責人）

 

 

老齡化加速的背景下，社會保險基金對財政補貼的需求可能持續(xù)上升。這種潛在支出責任，也是當前財政加杠桿的約束之一。

社會保險基金，主要包括基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險和工傷保險四類，生育保險已按照社?；鸬呢攧?wù)制度和職工基本醫(yī)療保險合并。它的資金來源，有保險費收入、財政補貼收入、利息收入和委托投資收入。

需要區(qū)分社會保險基金和社會保障基金。前文對社會保險基金做了簡要介紹，而社會保障基金可以理解為是國家為了應對人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出壓力，而設(shè)立的戰(zhàn)略儲備基金。同時成立了社會保障基金理事會來管理這筆資金，社保理事會通過專業(yè)化的投資，實現(xiàn)社會保障基金保值增值，為中國社會保障事業(yè)貢獻積極力量。

財政補貼占社會保險基金收入的比例在兩成左右。2013年財政對社會保險基金的補貼為7372億元，2023年提高到了24271億元，10年時間增長了229%。除2020年因疫情社?？梢噪A段性緩繳，導致當年財政補貼占社會保險基金收入的比例跳升至27.7%以外，最近十余年的其它年份，這一比例在20%-23%之間小幅波動。

但對社會保險基金的財政補貼，占公共財政支出的比例逐年上升。2013年公共財政支出中，對社會保險基金的補貼占比為5.3%，2023年上升到了8.8%，剔除2021年的異常擾動外，最近十余年該比例呈持續(xù)回升之勢。

財政對社會保險基金的補貼，集中在基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險。以最新數(shù)據(jù)2023年的為例，財政對社會保險基金的補貼總額為24271億元，其中對基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的補貼分別為17511億元、6735億元，占比分別為72.1%和27.7%。而對失業(yè)保險基金和工傷保險基金的補貼總額只有25億元。

進一步拆分看，可以發(fā)現(xiàn)財政資金在補貼基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險時，側(cè)重點有所區(qū)別。2023年面向企業(yè)職工、機關(guān)事業(yè)單位和城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險基金財政補貼規(guī)模，分別為7731億元、5991億和3789億元，占對基本養(yǎng)老保險基金補貼總額的比例分別為44.2%、34.2%和21.6%。對比來看，2023年面向城鄉(xiāng)居民、城鎮(zhèn)職工的基本醫(yī)療保險的財政金額，分別為6613億元和122億元，占比分別為98.2%和1.8%。

由此可見，目前對城鎮(zhèn)居民社會保險相關(guān)的財政補貼集中在養(yǎng)老，而對農(nóng)村居民社會保險相關(guān)的財政補貼則以醫(yī)療為主。2023年城鄉(xiāng)居民月平均養(yǎng)老金為223元，同期城鎮(zhèn)職工月平均養(yǎng)老金為3742元。這種差距一方面使得目前財政資金對農(nóng)村養(yǎng)老的補貼相對較少，更多投向醫(yī)療，另一方面則意味著未來對農(nóng)村養(yǎng)老的補貼大概率將保持高增長。

中國社會保險基金累計結(jié)余金額，除2020年因疫情短暫下降外，其余年份都在上升。但是剔除掉財政補貼后，2013年到2023年，社會保險基金的其它各項收入，都小于當年的支出，2019年開始這個缺口超過1萬億元。這意味著2013年以來，社會保險基金累計結(jié)余金額能夠持續(xù)增加，主要是靠財政補貼在支撐。

展望未來，社保保險基金對財政補貼的需求可能較快上升，有以下三個原因：

第一，人口老齡化加速，會在收入和支出兩端同時增加社會保險基金，尤其是基本養(yǎng)老金的缺口。工作期間繳納各類社會保險費用，退休后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，老年人口撫養(yǎng)比越高，意味著繳納的人越少、領(lǐng)取的人越多，對財政補貼的訴求越高。

2014年到2023年，中國老年人口（65歲及以上）撫養(yǎng)比從13.7%提高到22.6%，同期財政對基本養(yǎng)老保險的補貼金額，從4798億元提高到17511億元。根據(jù)OECD偏保守的預測，2040年之前中國的老年人口撫養(yǎng)比將持續(xù)較快上升，2060年將達到53.1%，這意味著基本養(yǎng)老保險的缺口可能將長期且較快地擴大。

一些學者定量測算了中國的養(yǎng)老金缺口。研究顯示，在基于現(xiàn)收現(xiàn)付制度的情況下，即使養(yǎng)老金收入和支出同時增加，但由于人口老齡化養(yǎng)老金支出的增速更快。2020年到2035年，中國養(yǎng)老金的累計缺口將達到30.3萬億元。由于養(yǎng)老保險基金可將一部分資金用于投資，張琳琳的測算顯示，即使是按混合型明星基金9.1%的平均投資回報率測算，2020年到2035年中國養(yǎng)老金的缺口也將達到26萬億以上。

第二，公共福利支出普遍存在只進不退的“棘輪效應”，且由于經(jīng)濟增速中樞下移，面臨社會保險斷繳人數(shù)上升、失業(yè)保險領(lǐng)取比例提高等問題，這些都會增加未來的社保保險基金支付壓力。

基本養(yǎng)老金等社會保險待遇水平，一旦提高后很難再降下去。考慮到目前城鄉(xiāng)居民的月平均養(yǎng)老金較低，未來還有很大的提高空間。2023年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的領(lǐng)取人數(shù)為1.73億人，假設(shè)月平均養(yǎng)老金翻一倍，從223元提高到446元，雖然還是處于較低的水平，但每年的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險支出就要增加4621億元，占當年公共財政支出的1.7%。

此外，經(jīng)濟增速中樞下移和就業(yè)市場不確定性上升，也在收、支兩端加大了社會保險基金的壓力。

支出方面，以失業(yè)保險領(lǐng)取為例。2011年中國領(lǐng)取失業(yè)保險的人數(shù)為197萬，占當年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口的21.4%。2012年到2022年，這一比例在21%-25%之間小幅波動。2023年領(lǐng)取失業(yè)保險的人數(shù)提高至352萬，占當年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口的比例跳升到32.8%?？紤]到失業(yè)保險等制度的日漸完善，失業(yè)后領(lǐng)取失業(yè)保險的比例未來可能會進一步提高。

收入方面，以基本養(yǎng)老保險為例。根據(jù)中國社會保障學會會長鄭功成的調(diào)研，職工基本養(yǎng)老保險中斷繳費的現(xiàn)象較為嚴重。中國職工基本養(yǎng)老保險的遵繳率（繳費人數(shù)占參保人員的比例），從2011年的85.2%下降到2022年的80.8%，每年中斷繳費的人數(shù)從2011年的2956萬人增長到2022年的6325萬人，斷繳已經(jīng)成為一個不可忽視的問題。

第三，社會保險基金在不同保險品種和地區(qū)之間，存在不均衡的問題。由于難以完全統(tǒng)籌，當某些社會保險品種或者地區(qū)面臨資金缺口時，可能需要財政資金來補貼缺口。

2023年年末，中國基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險和工傷保險的累計結(jié)余金額分別為78173億元、47951億元、3213億元和1415億元。根據(jù)2023年各自的支出規(guī)模計算，分別可滿足13.7個月、20.4個月、26.0個月和13.7個月?？紤]到結(jié)余規(guī)模和可支付月數(shù)，目前城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的支付壓力相對較小，但在現(xiàn)有政策框架下，它難以向基本養(yǎng)老保險調(diào)劑。

地區(qū)分化方面，以2023年31個省市自治區(qū)年末的基本養(yǎng)老保險累計結(jié)余為例。31個省市自治區(qū)中，廣東省的累計結(jié)余最高，達到了1.75萬億元，北京和江蘇的分別位列二、三，累計結(jié)余規(guī)模分別為8614億元、5341億元。廣東、北京和江蘇的累計結(jié)余總和，占全國31個省市自治區(qū)總和的49.5%，接近一半。江西、廣西、河北等13個省市自治區(qū)2023年年末的基本養(yǎng)老保險累計結(jié)余都少于1000億元，其中青海只有43.8億元。

用2023年年末累計結(jié)余除以當年的支出金額，來估算2023年年末各省市自治區(qū)基本養(yǎng)老保險累計結(jié)余可供支付的月數(shù)。廣東的最高，為53.3個月，甘肅、湖北等11個省市自治區(qū)的可支付月數(shù)低于6個月，其中黑龍江只有1.1個月。

2014年到2023年，財政對基本養(yǎng)老保險的補貼年均增長15.5%，同期名義GDP增速和公共財政支出的年均增速分別為7.8%、6.8%。財政對基本養(yǎng)老保險的補貼是偏剛性的，有點類似于政府債務(wù)，未來財政對基本養(yǎng)老保險補貼的增速，和名義GDP增速的缺口將進一步擴大。這意味著對基本養(yǎng)老保險等社會保險的財政補貼，將和舉債導致未來的政府杠桿率上升一樣，這種潛在支出責任會約束當前的財政擴張。

資料來源：

1、張琳琳等，《人口老齡化背景下中國養(yǎng)老金缺口分析及其對策》，《復旦學報（社會科學版）》2023年第1期

2、鄭功成等，《中國社會保險制度：改革實踐、路徑偏差與制度優(yōu)化——<中華人民共和國社會保險法>實施評估報告》,《社會保障評論》2024年第5期

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