（本文作者李迅雷，中泰證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇副理事長(zhǎng)；張德禮，中泰證券宏觀研究負(fù)責(zé)人）

老齡化加速的背景下，社會(huì)保險(xiǎn)基金對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的需求可能持續(xù)上升。這種潛在支出責(zé)任，也是當(dāng)前財(cái)政加杠桿的約束之一。

社會(huì)保險(xiǎn)基金，主要包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)四類(lèi)，生育保險(xiǎn)已按照社保基金的財(cái)務(wù)制度和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并。它的資金來(lái)源，有保險(xiǎn)費(fèi)收入、財(cái)政補(bǔ)貼收入、利息收入和委托投資收入。

需要區(qū)分社會(huì)保險(xiǎn)基金和社會(huì)保障基金。前文對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金做了簡(jiǎn)要介紹，而社會(huì)保障基金可以理解為是國(guó)家為了應(yīng)對(duì)人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障支出壓力，而設(shè)立的戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備基金。同時(shí)成立了社會(huì)保障基金理事會(huì)來(lái)管理這筆資金，社保理事會(huì)通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的投資，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金保值增值，為中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)貢獻(xiàn)積極力量。

財(cái)政補(bǔ)貼占社會(huì)保險(xiǎn)基金收入的比例在兩成左右。2013年財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼為7372億元，2023年提高到了24271億元，10年時(shí)間增長(zhǎng)了229%。除2020年因疫情社?？梢噪A段性緩繳，導(dǎo)致當(dāng)年財(cái)政補(bǔ)貼占社會(huì)保險(xiǎn)基金收入的比例跳升至27.7%以外，最近十余年的其它年份，這一比例在20%-23%之間小幅波動(dòng)。

但對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的財(cái)政補(bǔ)貼，占公共財(cái)政支出的比例逐年上升。2013年公共財(cái)政支出中，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼占比為5.3%，2023年上升到了8.8%，剔除2021年的異常擾動(dòng)外，最近十余年該比例呈持續(xù)回升之勢(shì)。

財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼，集中在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)。以最新數(shù)據(jù)2023年的為例，財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼總額為24271億元，其中對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的補(bǔ)貼分別為17511億元、6735億元，占比分別為72.1%和27.7%。而對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金和工傷保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼總額只有25億元。

進(jìn)一步拆分看，可以發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金在補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)時(shí)，側(cè)重點(diǎn)有所區(qū)別。2023年面向企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位和城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模，分別為7731億元、5991億和3789億元，占對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)貼總額的比例分別為44.2%、34.2%和21.6%。對(duì)比來(lái)看，2023年面向城鄉(xiāng)居民、城鎮(zhèn)職工的基本醫(yī)療保險(xiǎn)的財(cái)政金額，分別為6613億元和122億元，占比分別為98.2%和1.8%。

由此可見(jiàn)，目前對(duì)城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)貼集中在養(yǎng)老，而對(duì)農(nóng)村居民社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)貼則以醫(yī)療為主。2023年城鄉(xiāng)居民月平均養(yǎng)老金為223元，同期城鎮(zhèn)職工月平均養(yǎng)老金為3742元。這種差距一方面使得目前財(cái)政資金對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老的補(bǔ)貼相對(duì)較少，更多投向醫(yī)療，另一方面則意味著未來(lái)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老的補(bǔ)貼大概率將保持高增長(zhǎng)。

中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余金額，除2020年因疫情短暫下降外，其余年份都在上升。但是剔除掉財(cái)政補(bǔ)貼后，2013年到2023年，社會(huì)保險(xiǎn)基金的其它各項(xiàng)收入，都小于當(dāng)年的支出，2019年開(kāi)始這個(gè)缺口超過(guò)1萬(wàn)億元。這意味著2013年以來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余金額能夠持續(xù)增加，主要是靠財(cái)政補(bǔ)貼在支撐。

展望未來(lái)，社保保險(xiǎn)基金對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的需求可能較快上升，有以下三個(gè)原因：

第一，人口老齡化加速，會(huì)在收入和支出兩端同時(shí)增加社會(huì)保險(xiǎn)基金，尤其是基本養(yǎng)老金的缺口。工作期間繳納各類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，退休后開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金，老年人口撫養(yǎng)比越高，意味著繳納的人越少、領(lǐng)取的人越多，對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的訴求越高。

2014年到2023年，中國(guó)老年人口（65歲及以上）撫養(yǎng)比從13.7%提高到22.6%，同期財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼金額，從4798億元提高到17511億元。根據(jù)OECD偏保守的預(yù)測(cè)，2040年之前中國(guó)的老年人口撫養(yǎng)比將持續(xù)較快上升，2060年將達(dá)到53.1%，這意味著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的缺口可能將長(zhǎng)期且較快地?cái)U(kuò)大。

一些學(xué)者定量測(cè)算了中國(guó)的養(yǎng)老金缺口。研究顯示，在基于現(xiàn)收現(xiàn)付制度的情況下，即使養(yǎng)老金收入和支出同時(shí)增加，但由于人口老齡化養(yǎng)老金支出的增速更快。2020年到2035年，中國(guó)養(yǎng)老金的累計(jì)缺口將達(dá)到30.3萬(wàn)億元。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可將一部分資金用于投資，張琳琳的測(cè)算顯示，即使是按混合型明星基金9.1%的平均投資回報(bào)率測(cè)算，2020年到2035年中國(guó)養(yǎng)老金的缺口也將達(dá)到26萬(wàn)億以上。

第二，公共福利支出普遍存在只進(jìn)不退的“棘輪效應(yīng)”，且由于經(jīng)濟(jì)增速中樞下移，面臨社會(huì)保險(xiǎn)斷繳人數(shù)上升、失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取比例提高等問(wèn)題，這些都會(huì)增加未來(lái)的社保保險(xiǎn)基金支付壓力。

基本養(yǎng)老金等社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平，一旦提高后很難再降下去。考慮到目前城鄉(xiāng)居民的月平均養(yǎng)老金較低，未來(lái)還有很大的提高空間。2023年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的領(lǐng)取人數(shù)為1.73億人，假設(shè)月平均養(yǎng)老金翻一倍，從223元提高到446元，雖然還是處于較低的水平，但每年的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)支出就要增加4621億元，占當(dāng)年公共財(cái)政支出的1.7%。

此外，經(jīng)濟(jì)增速中樞下移和就業(yè)市場(chǎng)不確定性上升，也在收、支兩端加大了社會(huì)保險(xiǎn)基金的壓力。

支出方面，以失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取為例。2011年中國(guó)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)為197萬(wàn)，占當(dāng)年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口的21.4%。2012年到2022年，這一比例在21%-25%之間小幅波動(dòng)。2023年領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)提高至352萬(wàn)，占當(dāng)年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口的比例跳升到32.8%?？紤]到失業(yè)保險(xiǎn)等制度的日漸完善，失業(yè)后領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)的比例未來(lái)可能會(huì)進(jìn)一步提高。

收入方面，以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例。根據(jù)中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄭功成的調(diào)研，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中斷繳費(fèi)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。中國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的遵繳率（繳費(fèi)人數(shù)占參保人員的比例），從2011年的85.2%下降到2022年的80.8%，每年中斷繳費(fèi)的人數(shù)從2011年的2956萬(wàn)人增長(zhǎng)到2022年的6325萬(wàn)人，斷繳已經(jīng)成為一個(gè)不可忽視的問(wèn)題。

第三，社會(huì)保險(xiǎn)基金在不同保險(xiǎn)品種和地區(qū)之間，存在不均衡的問(wèn)題。由于難以完全統(tǒng)籌，當(dāng)某些社會(huì)保險(xiǎn)品種或者地區(qū)面臨資金缺口時(shí)，可能需要財(cái)政資金來(lái)補(bǔ)貼缺口。

2023年年末，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)的累計(jì)結(jié)余金額分別為78173億元、47951億元、3213億元和1415億元。根據(jù)2023年各自的支出規(guī)模計(jì)算，分別可滿(mǎn)足13.7個(gè)月、20.4個(gè)月、26.0個(gè)月和13.7個(gè)月?？紤]到結(jié)余規(guī)模和可支付月數(shù)，目前城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的支付壓力相對(duì)較小，但在現(xiàn)有政策框架下，它難以向基本養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)劑。

地區(qū)分化方面，以2023年31個(gè)省市自治區(qū)年末的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余為例。31個(gè)省市自治區(qū)中，廣東省的累計(jì)結(jié)余最高，達(dá)到了1.75萬(wàn)億元，北京和江蘇的分別位列二、三，累計(jì)結(jié)余規(guī)模分別為8614億元、5341億元。廣東、北京和江蘇的累計(jì)結(jié)余總和，占全國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)總和的49.5%，接近一半。江西、廣西、河北等13個(gè)省市自治區(qū)2023年年末的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余都少于1000億元，其中青海只有43.8億元。

用2023年年末累計(jì)結(jié)余除以當(dāng)年的支出金額，來(lái)估算2023年年末各省市自治區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余可供支付的月數(shù)。廣東的最高，為53.3個(gè)月，甘肅、湖北等11個(gè)省市自治區(qū)的可支付月數(shù)低于6個(gè)月，其中黑龍江只有1.1個(gè)月。

2014年到2023年，財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼年均增長(zhǎng)15.5%，同期名義GDP增速和公共財(cái)政支出的年均增速分別為7.8%、6.8%。財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼是偏剛性的，有點(diǎn)類(lèi)似于政府債務(wù)，未來(lái)財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼的增速，和名義GDP增速的缺口將進(jìn)一步擴(kuò)大。這意味著對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼，將和舉債導(dǎo)致未來(lái)的政府杠桿率上升一樣，這種潛在支出責(zé)任會(huì)約束當(dāng)前的財(cái)政擴(kuò)張。

資料來(lái)源：

1、張琳琳等，《人口老齡化背景下中國(guó)養(yǎng)老金缺口分析及其對(duì)策》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第1期

2、鄭功成等，《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度：改革實(shí)踐、路徑偏差與制度優(yōu)化——<中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法>實(shí)施評(píng)估報(bào)告》,《社會(huì)保障評(píng)論》2024年第5期

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