（本文作者李迅雷，中泰證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇副理事長；張德禮，中泰證券宏觀研究負(fù)責(zé)人）

 

 

老齡化加速的背景下，社會保險基金對財政補(bǔ)貼的需求可能持續(xù)上升。這種潛在支出責(zé)任，也是當(dāng)前財政加杠桿的約束之一。

社會保險基金，主要包括基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險和工傷保險四類，生育保險已按照社?；鸬呢攧?wù)制度和職工基本醫(yī)療保險合并。它的資金來源，有保險費(fèi)收入、財政補(bǔ)貼收入、利息收入和委托投資收入。

需要區(qū)分社會保險基金和社會保障基金。前文對社會保險基金做了簡要介紹，而社會保障基金可以理解為是國家為了應(yīng)對人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出壓力，而設(shè)立的戰(zhàn)略儲備基金。同時成立了社會保障基金理事會來管理這筆資金，社保理事會通過專業(yè)化的投資，實(shí)現(xiàn)社會保障基金保值增值，為中國社會保障事業(yè)貢獻(xiàn)積極力量。

財政補(bǔ)貼占社會保險基金收入的比例在兩成左右。2013年財政對社會保險基金的補(bǔ)貼為7372億元，2023年提高到了24271億元，10年時間增長了229%。除2020年因疫情社?？梢噪A段性緩繳，導(dǎo)致當(dāng)年財政補(bǔ)貼占社會保險基金收入的比例跳升至27.7%以外，最近十余年的其它年份，這一比例在20%-23%之間小幅波動。

但對社會保險基金的財政補(bǔ)貼，占公共財政支出的比例逐年上升。2013年公共財政支出中，對社會保險基金的補(bǔ)貼占比為5.3%，2023年上升到了8.8%，剔除2021年的異常擾動外，最近十余年該比例呈持續(xù)回升之勢。

財政對社會保險基金的補(bǔ)貼，集中在基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險。以最新數(shù)據(jù)2023年的為例，財政對社會保險基金的補(bǔ)貼總額為24271億元，其中對基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的補(bǔ)貼分別為17511億元、6735億元，占比分別為72.1%和27.7%。而對失業(yè)保險基金和工傷保險基金的補(bǔ)貼總額只有25億元。

進(jìn)一步拆分看，可以發(fā)現(xiàn)財政資金在補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險時，側(cè)重點(diǎn)有所區(qū)別。2023年面向企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位和城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險基金財政補(bǔ)貼規(guī)模，分別為7731億元、5991億和3789億元，占對基本養(yǎng)老保險基金補(bǔ)貼總額的比例分別為44.2%、34.2%和21.6%。對比來看，2023年面向城鄉(xiāng)居民、城鎮(zhèn)職工的基本醫(yī)療保險的財政金額，分別為6613億元和122億元，占比分別為98.2%和1.8%。

由此可見，目前對城鎮(zhèn)居民社會保險相關(guān)的財政補(bǔ)貼集中在養(yǎng)老，而對農(nóng)村居民社會保險相關(guān)的財政補(bǔ)貼則以醫(yī)療為主。2023年城鄉(xiāng)居民月平均養(yǎng)老金為223元，同期城鎮(zhèn)職工月平均養(yǎng)老金為3742元。這種差距一方面使得目前財政資金對農(nóng)村養(yǎng)老的補(bǔ)貼相對較少，更多投向醫(yī)療，另一方面則意味著未來對農(nóng)村養(yǎng)老的補(bǔ)貼大概率將保持高增長。

中國社會保險基金累計結(jié)余金額，除2020年因疫情短暫下降外，其余年份都在上升。但是剔除掉財政補(bǔ)貼后，2013年到2023年，社會保險基金的其它各項(xiàng)收入，都小于當(dāng)年的支出，2019年開始這個缺口超過1萬億元。這意味著2013年以來，社會保險基金累計結(jié)余金額能夠持續(xù)增加，主要是靠財政補(bǔ)貼在支撐。

展望未來，社保保險基金對財政補(bǔ)貼的需求可能較快上升，有以下三個原因：

第一，人口老齡化加速，會在收入和支出兩端同時增加社會保險基金，尤其是基本養(yǎng)老金的缺口。工作期間繳納各類社會保險費(fèi)用，退休后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，老年人口撫養(yǎng)比越高，意味著繳納的人越少、領(lǐng)取的人越多，對財政補(bǔ)貼的訴求越高。

2014年到2023年，中國老年人口（65歲及以上）撫養(yǎng)比從13.7%提高到22.6%，同期財政對基本養(yǎng)老保險的補(bǔ)貼金額，從4798億元提高到17511億元。根據(jù)OECD偏保守的預(yù)測，2040年之前中國的老年人口撫養(yǎng)比將持續(xù)較快上升，2060年將達(dá)到53.1%，這意味著基本養(yǎng)老保險的缺口可能將長期且較快地擴(kuò)大。

一些學(xué)者定量測算了中國的養(yǎng)老金缺口。研究顯示，在基于現(xiàn)收現(xiàn)付制度的情況下，即使養(yǎng)老金收入和支出同時增加，但由于人口老齡化養(yǎng)老金支出的增速更快。2020年到2035年，中國養(yǎng)老金的累計缺口將達(dá)到30.3萬億元。由于養(yǎng)老保險基金可將一部分資金用于投資，張琳琳的測算顯示，即使是按混合型明星基金9.1%的平均投資回報率測算，2020年到2035年中國養(yǎng)老金的缺口也將達(dá)到26萬億以上。

第二，公共福利支出普遍存在只進(jìn)不退的“棘輪效應(yīng)”，且由于經(jīng)濟(jì)增速中樞下移，面臨社會保險斷繳人數(shù)上升、失業(yè)保險領(lǐng)取比例提高等問題，這些都會增加未來的社保保險基金支付壓力。

基本養(yǎng)老金等社會保險待遇水平，一旦提高后很難再降下去?？紤]到目前城鄉(xiāng)居民的月平均養(yǎng)老金較低，未來還有很大的提高空間。2023年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的領(lǐng)取人數(shù)為1.73億人，假設(shè)月平均養(yǎng)老金翻一倍，從223元提高到446元，雖然還是處于較低的水平，但每年的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險支出就要增加4621億元，占當(dāng)年公共財政支出的1.7%。

此外，經(jīng)濟(jì)增速中樞下移和就業(yè)市場不確定性上升，也在收、支兩端加大了社會保險基金的壓力。

支出方面，以失業(yè)保險領(lǐng)取為例。2011年中國領(lǐng)取失業(yè)保險的人數(shù)為197萬，占當(dāng)年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口的21.4%。2012年到2022年，這一比例在21%-25%之間小幅波動。2023年領(lǐng)取失業(yè)保險的人數(shù)提高至352萬，占當(dāng)年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口的比例跳升到32.8%?？紤]到失業(yè)保險等制度的日漸完善，失業(yè)后領(lǐng)取失業(yè)保險的比例未來可能會進(jìn)一步提高。

收入方面，以基本養(yǎng)老保險為例。根據(jù)中國社會保障學(xué)會會長鄭功成的調(diào)研，職工基本養(yǎng)老保險中斷繳費(fèi)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。中國職工基本養(yǎng)老保險的遵繳率（繳費(fèi)人數(shù)占參保人員的比例），從2011年的85.2%下降到2022年的80.8%，每年中斷繳費(fèi)的人數(shù)從2011年的2956萬人增長到2022年的6325萬人，斷繳已經(jīng)成為一個不可忽視的問題。

第三，社會保險基金在不同保險品種和地區(qū)之間，存在不均衡的問題。由于難以完全統(tǒng)籌，當(dāng)某些社會保險品種或者地區(qū)面臨資金缺口時，可能需要財政資金來補(bǔ)貼缺口。

2023年年末，中國基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險和工傷保險的累計結(jié)余金額分別為78173億元、47951億元、3213億元和1415億元。根據(jù)2023年各自的支出規(guī)模計算，分別可滿足13.7個月、20.4個月、26.0個月和13.7個月?？紤]到結(jié)余規(guī)模和可支付月數(shù)，目前城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的支付壓力相對較小，但在現(xiàn)有政策框架下，它難以向基本養(yǎng)老保險調(diào)劑。

地區(qū)分化方面，以2023年31個省市自治區(qū)年末的基本養(yǎng)老保險累計結(jié)余為例。31個省市自治區(qū)中，廣東省的累計結(jié)余最高，達(dá)到了1.75萬億元，北京和江蘇的分別位列二、三，累計結(jié)余規(guī)模分別為8614億元、5341億元。廣東、北京和江蘇的累計結(jié)余總和，占全國31個省市自治區(qū)總和的49.5%，接近一半。江西、廣西、河北等13個省市自治區(qū)2023年年末的基本養(yǎng)老保險累計結(jié)余都少于1000億元，其中青海只有43.8億元。

用2023年年末累計結(jié)余除以當(dāng)年的支出金額，來估算2023年年末各省市自治區(qū)基本養(yǎng)老保險累計結(jié)余可供支付的月數(shù)。廣東的最高，為53.3個月，甘肅、湖北等11個省市自治區(qū)的可支付月數(shù)低于6個月，其中黑龍江只有1.1個月。

2014年到2023年，財政對基本養(yǎng)老保險的補(bǔ)貼年均增長15.5%，同期名義GDP增速和公共財政支出的年均增速分別為7.8%、6.8%。財政對基本養(yǎng)老保險的補(bǔ)貼是偏剛性的，有點(diǎn)類似于政府債務(wù)，未來財政對基本養(yǎng)老保險補(bǔ)貼的增速，和名義GDP增速的缺口將進(jìn)一步擴(kuò)大。這意味著對基本養(yǎng)老保險等社會保險的財政補(bǔ)貼，將和舉債導(dǎo)致未來的政府杠桿率上升一樣，這種潛在支出責(zé)任會約束當(dāng)前的財政擴(kuò)張。

資料來源：

1、張琳琳等，《人口老齡化背景下中國養(yǎng)老金缺口分析及其對策》，《復(fù)旦學(xué)報（社會科學(xué)版）》2023年第1期

2、鄭功成等，《中國社會保險制度：改革實(shí)踐、路徑偏差與制度優(yōu)化——<中華人民共和國社會保險法>實(shí)施評估報告》,《社會保障評論》2024年第5期

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