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(本文作者李迅雷,中泰證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇副理事長;張德禮,中泰證券宏觀研究負(fù)責(zé)人)
老齡化加速的背景下,社會保險基金對財政補(bǔ)貼的需求可能持續(xù)上升。這種潛在支出責(zé)任,也是當(dāng)前財政加杠桿的約束之一。
社會保險基金,主要包括基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險和工傷保險四類,生育保險已按照社?;鸬呢攧?wù)制度和職工基本醫(yī)療保險合并。它的資金來源,有保險費(fèi)收入、財政補(bǔ)貼收入、利息收入和委托投資收入。
需要區(qū)分社會保險基金和社會保障基金。前文對社會保險基金做了簡要介紹,而社會保障基金可以理解為是國家為了應(yīng)對人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出壓力,而設(shè)立的戰(zhàn)略儲備基金。同時成立了社會保障基金理事會來管理這筆資金,社保理事會通過專業(yè)化的投資,實(shí)現(xiàn)社會保障基金保值增值,為中國社會保障事業(yè)貢獻(xiàn)積極力量。
財政補(bǔ)貼占社會保險基金收入的比例在兩成左右。2013年財政對社會保險基金的補(bǔ)貼為7372億元,2023年提高到了24271億元,10年時間增長了229%。除2020年因疫情社??梢噪A段性緩繳,導(dǎo)致當(dāng)年財政補(bǔ)貼占社會保險基金收入的比例跳升至27.7%以外,最近十余年的其它年份,這一比例在20%-23%之間小幅波動。
但對社會保險基金的財政補(bǔ)貼,占公共財政支出的比例逐年上升。2013年公共財政支出中,對社會保險基金的補(bǔ)貼占比為5.3%,2023年上升到了8.8%,剔除2021年的異常擾動外,最近十余年該比例呈持續(xù)回升之勢。
財政對社會保險基金的補(bǔ)貼,集中在基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險。以最新數(shù)據(jù)2023年的為例,財政對社會保險基金的補(bǔ)貼總額為24271億元,其中對基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的補(bǔ)貼分別為17511億元、6735億元,占比分別為72.1%和27.7%。而對失業(yè)保險基金和工傷保險基金的補(bǔ)貼總額只有25億元。
進(jìn)一步拆分看,可以發(fā)現(xiàn)財政資金在補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險時,側(cè)重點(diǎn)有所區(qū)別。2023年面向企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位和城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險基金財政補(bǔ)貼規(guī)模,分別為7731億元、5991億和3789億元,占對基本養(yǎng)老保險基金補(bǔ)貼總額的比例分別為44.2%、34.2%和21.6%。對比來看,2023年面向城鄉(xiāng)居民、城鎮(zhèn)職工的基本醫(yī)療保險的財政金額,分別為6613億元和122億元,占比分別為98.2%和1.8%。
由此可見,目前對城鎮(zhèn)居民社會保險相關(guān)的財政補(bǔ)貼集中在養(yǎng)老,而對農(nóng)村居民社會保險相關(guān)的財政補(bǔ)貼則以醫(yī)療為主。2023年城鄉(xiāng)居民月平均養(yǎng)老金為223元,同期城鎮(zhèn)職工月平均養(yǎng)老金為3742元。這種差距一方面使得目前財政資金對農(nóng)村養(yǎng)老的補(bǔ)貼相對較少,更多投向醫(yī)療,另一方面則意味著未來對農(nóng)村養(yǎng)老的補(bǔ)貼大概率將保持高增長。
中國社會保險基金累計結(jié)余金額,除2020年因疫情短暫下降外,其余年份都在上升。但是剔除掉財政補(bǔ)貼后,2013年到2023年,社會保險基金的其它各項(xiàng)收入,都小于當(dāng)年的支出,2019年開始這個缺口超過1萬億元。這意味著2013年以來,社會保險基金累計結(jié)余金額能夠持續(xù)增加,主要是靠財政補(bǔ)貼在支撐。
展望未來,社保保險基金對財政補(bǔ)貼的需求可能較快上升,有以下三個原因:
第一,人口老齡化加速,會在收入和支出兩端同時增加社會保險基金,尤其是基本養(yǎng)老金的缺口。工作期間繳納各類社會保險費(fèi)用,退休后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金,老年人口撫養(yǎng)比越高,意味著繳納的人越少、領(lǐng)取的人越多,對財政補(bǔ)貼的訴求越高。
2014年到2023年,中國老年人口(65歲及以上)撫養(yǎng)比從13.7%提高到22.6%,同期財政對基本養(yǎng)老保險的補(bǔ)貼金額,從4798億元提高到17511億元。根據(jù)OECD偏保守的預(yù)測,2040年之前中國的老年人口撫養(yǎng)比將持續(xù)較快上升,2060年將達(dá)到53.1%,這意味著基本養(yǎng)老保險的缺口可能將長期且較快地擴(kuò)大。
一些學(xué)者定量測算了中國的養(yǎng)老金缺口。研究顯示,在基于現(xiàn)收現(xiàn)付制度的情況下,即使養(yǎng)老金收入和支出同時增加,但由于人口老齡化養(yǎng)老金支出的增速更快。2020年到2035年,中國養(yǎng)老金的累計缺口將達(dá)到30.3萬億元。由于養(yǎng)老保險基金可將一部分資金用于投資,張琳琳的測算顯示,即使是按混合型明星基金9.1%的平均投資回報率測算,2020年到2035年中國養(yǎng)老金的缺口也將達(dá)到26萬億以上。
第二,公共福利支出普遍存在只進(jìn)不退的“棘輪效應(yīng)”,且由于經(jīng)濟(jì)增速中樞下移,面臨社會保險斷繳人數(shù)上升、失業(yè)保險領(lǐng)取比例提高等問題,這些都會增加未來的社保保險基金支付壓力。
基本養(yǎng)老金等社會保險待遇水平,一旦提高后很難再降下去??紤]到目前城鄉(xiāng)居民的月平均養(yǎng)老金較低,未來還有很大的提高空間。2023年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的領(lǐng)取人數(shù)為1.73億人,假設(shè)月平均養(yǎng)老金翻一倍,從223元提高到446元,雖然還是處于較低的水平,但每年的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險支出就要增加4621億元,占當(dāng)年公共財政支出的1.7%。
此外,經(jīng)濟(jì)增速中樞下移和就業(yè)市場不確定性上升,也在收、支兩端加大了社會保險基金的壓力。
支出方面,以失業(yè)保險領(lǐng)取為例。2011年中國領(lǐng)取失業(yè)保險的人數(shù)為197萬,占當(dāng)年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口的21.4%。2012年到2022年,這一比例在21%-25%之間小幅波動。2023年領(lǐng)取失業(yè)保險的人數(shù)提高至352萬,占當(dāng)年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口的比例跳升到32.8%??紤]到失業(yè)保險等制度的日漸完善,失業(yè)后領(lǐng)取失業(yè)保險的比例未來可能會進(jìn)一步提高。
收入方面,以基本養(yǎng)老保險為例。根據(jù)中國社會保障學(xué)會會長鄭功成的調(diào)研,職工基本養(yǎng)老保險中斷繳費(fèi)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。中國職工基本養(yǎng)老保險的遵繳率(繳費(fèi)人數(shù)占參保人員的比例),從2011年的85.2%下降到2022年的80.8%,每年中斷繳費(fèi)的人數(shù)從2011年的2956萬人增長到2022年的6325萬人,斷繳已經(jīng)成為一個不可忽視的問題。
第三,社會保險基金在不同保險品種和地區(qū)之間,存在不均衡的問題。由于難以完全統(tǒng)籌,當(dāng)某些社會保險品種或者地區(qū)面臨資金缺口時,可能需要財政資金來補(bǔ)貼缺口。
2023年年末,中國基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險和工傷保險的累計結(jié)余金額分別為78173億元、47951億元、3213億元和1415億元。根據(jù)2023年各自的支出規(guī)模計算,分別可滿足13.7個月、20.4個月、26.0個月和13.7個月??紤]到結(jié)余規(guī)模和可支付月數(shù),目前城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的支付壓力相對較小,但在現(xiàn)有政策框架下,它難以向基本養(yǎng)老保險調(diào)劑。
地區(qū)分化方面,以2023年31個省市自治區(qū)年末的基本養(yǎng)老保險累計結(jié)余為例。31個省市自治區(qū)中,廣東省的累計結(jié)余最高,達(dá)到了1.75萬億元,北京和江蘇的分別位列二、三,累計結(jié)余規(guī)模分別為8614億元、5341億元。廣東、北京和江蘇的累計結(jié)余總和,占全國31個省市自治區(qū)總和的49.5%,接近一半。江西、廣西、河北等13個省市自治區(qū)2023年年末的基本養(yǎng)老保險累計結(jié)余都少于1000億元,其中青海只有43.8億元。
用2023年年末累計結(jié)余除以當(dāng)年的支出金額,來估算2023年年末各省市自治區(qū)基本養(yǎng)老保險累計結(jié)余可供支付的月數(shù)。廣東的最高,為53.3個月,甘肅、湖北等11個省市自治區(qū)的可支付月數(shù)低于6個月,其中黑龍江只有1.1個月。
2014年到2023年,財政對基本養(yǎng)老保險的補(bǔ)貼年均增長15.5%,同期名義GDP增速和公共財政支出的年均增速分別為7.8%、6.8%。財政對基本養(yǎng)老保險的補(bǔ)貼是偏剛性的,有點(diǎn)類似于政府債務(wù),未來財政對基本養(yǎng)老保險補(bǔ)貼的增速,和名義GDP增速的缺口將進(jìn)一步擴(kuò)大。這意味著對基本養(yǎng)老保險等社會保險的財政補(bǔ)貼,將和舉債導(dǎo)致未來的政府杠桿率上升一樣,這種潛在支出責(zé)任會約束當(dāng)前的財政擴(kuò)張。
資料來源:
1、張琳琳等,《人口老齡化背景下中國養(yǎng)老金缺口分析及其對策》,《復(fù)旦學(xué)報(社會科學(xué)版)》2023年第1期
2、鄭功成等,《中國社會保險制度:改革實(shí)踐、路徑偏差與制度優(yōu)化——<中華人民共和國社會保險法>實(shí)施評估報告》,《社會保障評論》2024年第5期
本文僅代表作者觀點(diǎn)。
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