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（本文作者羅志恒，粵開證券首席經濟學家）

 

2025年3月5日上午，十四屆全國人大三次會議開幕，李強總理作《政府工作報告》，全面總結2024年工作成績，明確2025年經濟社會發(fā)展主要預期目標和政策取向，部署2025年政府工作任務。

本次報告有諸多新內容：

對未來形勢和風險挑戰(zhàn)的判斷上，指出外部環(huán)境更趨復雜嚴峻，國內經濟回升向好基礎還不穩(wěn)固，有效需求不足，特別是消費不振，部分企業(yè)生產經營困難，賬款拖欠問題仍較突出，但同時指出了中國的制度、市場、產業(yè)和人才優(yōu)勢等，總體是戰(zhàn)略機遇與風險挑戰(zhàn)并存，長期向好趨勢不變。

經濟目標方面，連續(xù)第三年保持“5%左右”的GDP增速目標；CPI增速目標由“3%左右”調整為“2%左右”，實際上是將原先的通脹上限改為物價水平目標，加快推動物價合理回升。

宏觀政策方面，財政政策更加積極，赤字率首次達到“4%左右”，發(fā)展優(yōu)先，優(yōu)化財政支出結構，中央加杠桿，中央赤字占赤字比重達歷史新高；貨幣政策適度寬松，適時降準降息，推動社會綜合融資成本下降，提升金融服務可獲得性和便利度。“加快補上內需特別是消費短板，使內需成為拉動經濟增長的主動力和穩(wěn)定錨”“推動更多資金資源‘投資于人’”。繼續(xù)強調把經濟政策和非經濟性政策統(tǒng)一納入一致性評估，提出“出臺實施政策要能早則早、寧早勿晚，與各種不確定性搶時間，看準了就一次性給足”“注重傾聽市場聲音，協(xié)同推進政策實施和預期引導，塑造積極的社會預期”。

房地產市場和資本市場方面，明確提出“穩(wěn)住樓市股市”“更大力度促進樓市股市健康發(fā)展”“持續(xù)用力推動房地產市場止跌回穩(wěn)”“深化資本市場投融資綜合改革，大力推動中長期資金入市，加強戰(zhàn)略性力量儲備和穩(wěn)市機制建設”等。

 

解讀

一、高度肯定去年成績，對形勢的判斷強調有效需求不足、企業(yè)經營困難，但長期向好，經濟回升向好是政策首要目標

一是從布局謀篇看，報告包括三大部分：2024年工作回顧、2025年經濟社會發(fā)展總體要求和政策取向、2025年政府工作任務。2025年的工作重點包括10個方面，十個方面的內容與去年基本一致。順序有所調整，將“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”從2024年的第三項工作提前到第一項，將“因地制宜發(fā)展新質生產力加快建設現(xiàn)代化產業(yè)體系”“深入實施科教興國戰(zhàn)略，提升國家創(chuàng)新體系整體效能”分別放到第二項和第三項。這反映出宏觀調控與發(fā)展經濟的思路發(fā)生重大變化與創(chuàng)新，即過去強調在優(yōu)化經濟結構中做大總量，現(xiàn)在更加強調夯實經濟基礎是前提，在穩(wěn)定經濟中實現(xiàn)結構轉型。

從詞頻上來看，“發(fā)展”詞頻高達141次，為最高頻詞匯，反映出發(fā)展仍然是第一位的；穩(wěn)、經濟、就業(yè)、民生、改革、開放的頻率明顯上升，反映出政府對加強宏觀調控、進一步深化改革開放、民生建設和社會和諧穩(wěn)定等的重視。

二是高度肯定2024年工作成績并強調極為不易，宏觀政策面臨多重困難挑戰(zhàn)。2024年中國經濟走出“U型”走勢，一季度開門紅、二季度三季度持續(xù)下行，9月26日中央政治局會議果斷采取更大的逆周期調節(jié)舉措，以激發(fā)資本市場為契機修復居民和企業(yè)的資產負債表提振其積極性、以化債為契機提振地方政府的積極性，四季度經濟明顯反彈。房地產調整轉型、地方債務風險問題交織，持續(xù)影響2023和2024年的中國經濟，在如此形勢下實現(xiàn)全年任務目標確實極為不易。2024年GDP達到134.9萬億元、增長5%，增速居世界主要經濟體前列，對全球經濟增長的貢獻率保持在30%左右；城鎮(zhèn)新增就業(yè)1256萬人；高技術制造業(yè)、裝備制造業(yè)增加值分別增長8.9%、7.7%，新能源汽車年產量突破1300萬輛；集成電路、人工智能、量子科技等領域取得新成果。

三是對未來形勢和風險挑戰(zhàn)的判斷上，指出外部環(huán)境更趨復雜嚴峻，國內經濟回升向好基礎還不穩(wěn)固，但同時指出了中國的制度、市場、產業(yè)和人才優(yōu)勢等，總體是戰(zhàn)略機遇與風險挑戰(zhàn)并存。報告在肯定成績的同時，也提出了當前經濟面臨的困難和挑戰(zhàn)：“從國際看，世界百年變局加速演進，外部環(huán)境更趨復雜嚴峻，可能對我國貿易、科技等領域造成更大沖擊。世界經濟增長動能不足……關稅壁壘增多，沖擊全球產業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定。”“地緣政治緊張因素依然較多，影響全球市場預期和投資信心，加劇國際市場波動風險。”“從國內看，經濟回升向好基礎還不穩(wěn)固，有效需求不足，特別是消費不振。部分企業(yè)生產經營困難，賬款欠問題仍較突出。群眾就業(yè)增收面臨壓力。民生領域存在短板一些地方基層財政困難。”

四是特別強調政策的一致性取向評估，政策出臺要與不確定性搶時間，注重傾聽市場聲音，強化預期管理。“健全和用好宏觀政策取向一致性評估工作機制，把經濟政策和非經濟性政策統(tǒng)一納入一致性評估，統(tǒng)籌政策制定和執(zhí)行全過程，提升政策目標、工具、時機、力度、節(jié)奏的匹配度。出臺實施政策要能早則早、寧早勿晚，與各種不確定性搶時間，看準了就一次性給足，提高政策實效。”加強上下聯(lián)動、橫向協(xié)作，促進政策從“最初一公里”到“最后一公里”銜接暢通。“注重傾聽市場聲音，協(xié)同推進政策實施和預期引導，塑造積極的社會預期。”

二、5%左右的GDP增速目標釋放穩(wěn)增長信號，明確2%通脹目標以推動物價合理回升

2025年經濟發(fā)展主要預期目標是：“國內生產總值增長5%左右；城鎮(zhèn)調查失業(yè)率5.5%左右，城鎮(zhèn)新增就業(yè)1200萬人以上；居民消費價格漲幅2%左右。”

第一，5%左右的GDP增速目標符合市場對于穩(wěn)增長的預期，體現(xiàn)了迎難而上、奮發(fā)有為的政策取向。2025年中國經濟面臨雙重考驗：從外部看，特朗普2.0沖擊全球政治經濟秩序，全球貿易摩擦愈演愈烈，全球化時期的規(guī)則體系轉向“叢林法則”的態(tài)勢明顯；從內部看，國內經濟延續(xù)恢復態(tài)勢，有望實現(xiàn)“開門紅”，但房地產風險、地方財政緊平衡、美國對華加征關稅沖擊等可能拖累經濟。破局關鍵在于短期要繼續(xù)延續(xù)926政治局會議以來的宏觀政策，中長期統(tǒng)籌安全與發(fā)展，以科技自立、制度創(chuàng)新夯實增長韌性，放開服務業(yè)市場準入激發(fā)市場活力，提振消費促進供需平衡。

第二，就業(yè)是最大的民生，繼續(xù)延續(xù)去年較高的就業(yè)目標。2025年1月，16-24歲（不含在校生）青年失業(yè)率為16.1%，仍處在較高水平；2025屆高校畢業(yè)生規(guī)模預計達1222萬人，同比增加43萬人，再加上農民工、失業(yè)人群的就業(yè)問題，穩(wěn)就業(yè)工作仍任重道遠。城鎮(zhèn)調查失業(yè)率5.5%左右，城鎮(zhèn)新增就業(yè)1200萬人以上，體現(xiàn)了在就業(yè)總量和結構性矛盾更加突出背景下，加大穩(wěn)就業(yè)力度的要求。

第三，CPI增速目標由“3%左右”調整為“2%左右”，實際上是將原先的通脹上限改為物價水平目標，加快推動物價合理回升。2023年以來中國CPI同比長期徘徊在0附近，一定程度上源于政府沒有公布具體且可靠的通脹目標，使得公眾的通脹預期持續(xù)低迷。此前政府工作報告雖然確定CPI增速目標為“3%左右”，但實際上是不要突破3%，保持在3%以下。本次政府工作報告將CPI增速目標調整為“2%左右”，明確表態(tài)“通過各項政策和改革共同作用，改善供求關系，使價格總水平處在合理區(qū)間，”有助于促進物價合理回升，提高經濟名義增速，縮小宏觀數(shù)據(jù)與微觀感受之間的差距，提振市場信心和預期。

三、財政更加積極：赤字率首次達到4%，發(fā)展優(yōu)先，中央加杠桿，優(yōu)化支出結構，穩(wěn)妥化險

財政政策的基調延續(xù)了中央政治局會議、中央經濟工作會議的提法，較去年《政府工作報告》財政政策基調更加積極，體現(xiàn)在力度更大、節(jié)奏更快、方式更多、結構更優(yōu)、與市場的溝通更順、政策間的協(xié)同性更高，將發(fā)展置于更高的位置。同時，強調要深化財稅制度改革，推動零基預算改革，推動消費稅改革，規(guī)范稅收優(yōu)惠，加強對高質量發(fā)展的財稅支持；堅持在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展，穩(wěn)妥化解地方債務風險。

2025年積極的財政政策更加積極，赤字率首次達到“4%左右”，超過2020年疫情沖擊時3.6%以上”的赤字率水平，為2008年本輪積極財政政策實施以來的最高水平，體現(xiàn)了中央推動經濟回升向好的堅定決心，是符合當前經濟社會發(fā)展需要的，體現(xiàn)出政策非常實事求是，因時因勢順勢而為。赤字規(guī)模為5.66萬億，高于去年1.6萬億元；專項債擬按4.4萬億安排，高于去年5000億元；繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債并提高規(guī)模至1.3萬億元，高于去年3000億元；發(fā)行特別國債5000億元，支持國有大型商業(yè)銀行補充資本。赤字、專項債、超長期特別國債、特別國債合計11.86萬億元，超過去年赤字、專項債和超長期特別國債之和的8.96萬億元（增加2.9萬億），也超過去年赤字、專項債、特別國債和2023年結轉到2024年使用的增發(fā)國債之和的9.96萬億元。考慮到1.3萬億元的超長期建設國債、5000億元特別國債、4.4萬億專項債分別相當于增加赤字率0.9、0.4和3.1個百分點，如果再加總這三項，2025年赤字率水平可達到8.4%的水平，高于去年的6.6%（赤字、專項債、超長期特別國債之和除以GDP）。

總體上看，更加積極的財政政策在當前可以發(fā)揮多重作用：一是以必要的支出力度擴大總需求，以內需提振對沖外部沖擊、以內部的確定性應對外部的不確定性；二是優(yōu)化供給結構，促進新質生產力發(fā)展，促進新舊動能轉換；三是穩(wěn)定預期，當前各方對財政政策發(fā)力期待較高，財政發(fā)揮超常規(guī)的逆周期調節(jié)能夠更好穩(wěn)預期；四是防范化解包括房地產和金融在內的經濟社會風險，更好地支持房地產保交樓、收儲等促進房地產止跌回穩(wěn)。

1、財政政策的力度明顯增強，財政主動作為、積極擔當，反映出財政理念的重大變化。一是將發(fā)展放在更重要的位置，以更大力度的政策推動經濟更快增長，充分認識到財政可持續(xù)的基礎是經濟可持續(xù)。事實上中國的公有制經濟性質、低利率環(huán)境和較低的政府債務尤其是中央債務水平完全能夠支持更高的赤字率水平。二是逐步從平衡財政轉向功能財政，從注重財政短期平衡轉向經濟社會中長期穩(wěn)定發(fā)展，更好地發(fā)揮財政服務高質量發(fā)展的重要作用。三是打破赤字率3%的約束，宏觀調控方式更加靈活，因時因勢優(yōu)化宏觀調控，更加實事求是。過去國際上長期把赤字率3%作為財政紀律的警戒線，但實際上3%作為警戒線缺乏理論和實踐依據(jù)，歐美早已打破，約束財政紀律的是完善的財政管理制度和嚴格的問責制度；對于我國，3%赤字率僅僅是一般公共預算口徑的赤字率，專項債、超長期國債、特別國債等發(fā)揮了重要的逆周期調節(jié)功能，僅根據(jù)狹義口徑來判斷財政積極程度與現(xiàn)實已不相符，而且控制赤字率在3%可能導致“控赤字、擴專項債、隱性債務擴張”。

2、“持續(xù)加力”是保證政策穩(wěn)定性連續(xù)性和穩(wěn)定市場主體預期的必要，“更加給力”“更加積極”是當前有效需求不足、物價仍偏低迷的形勢決定的。“加力”并“保持必要的支出強度”是今年經濟形勢的需要，是順應經濟形勢和經濟工作目標的順勢而為。當前我國宏觀經濟總體回升向好，但經濟恢復基礎仍有待進一步鞏固增強。一是一線城市房價初步止跌回穩(wěn)，但全國房價“止跌回穩(wěn)”以及從房價傳導至房地產投資的穩(wěn)定仍然任重道遠，房地產企業(yè)的信用風險仍未有效化解。二是“搶出口”短期支持經濟，但美國對華加征關稅的負面沖擊或于二季度顯現(xiàn)。三是服務消費仍待提振，消費品以舊換新政策短期提振了商品消費，但持續(xù)性有待繼續(xù)觀察。四是物價水平低位運行，PPI同比連續(xù)28個月為負，影響企業(yè)利潤、財政收入和居民收入增長。

3、赤字率達到4%，專項債和超長期特別國債規(guī)模提高，中央加杠桿，擴大有效需求、提振市場信心、防范化解風險。

其一，狹義赤字率突破了3%，首次達到4%，赤字率的提高有特殊意義，可實現(xiàn)三重功效。1）赤字率和赤字規(guī)模的明顯提高，有利于擴大支出力度，強化財政的逆周期調節(jié)能力，更好地防風險、惠民生、穩(wěn)增長。2）赤字率與其他財政工具不同，公眾對赤字率及其變化的關注度非常高，赤字率更能傳遞政策意圖，具有較強的政策信號意義；提高赤字率釋放中央穩(wěn)經濟的堅定決心，有利于穩(wěn)定社會預期、提振市場信心。3）赤字規(guī)模中仍是中央赤字為主，通過轉移支付的形式能夠更好地保障基層財力穩(wěn)定，增加地方財力的可支配程度，有利于地方做好“三保”工作。赤字規(guī)模中中央赤字為4.86萬億元，中央赤字占比為85.9%，屬于近年來最高水平，體現(xiàn)中央加杠桿；考慮到1萬億超長期特別國債，中央加杠桿程度更高，優(yōu)化了債務結構。

其二，專項債額度進一步提高，規(guī)模的提高和管理機制的完善將協(xié)同發(fā)揮穩(wěn)定經濟增長、彌補短板、促進房地產止跌回穩(wěn)、置換隱性債務、暢通經濟循環(huán)等多重作用。1）專項債投向領域采用負面清單以及下放審核權限，拓展了可選的項目范圍、減少了申報審核時間，能夠盡快地讓專項債資金形成實物工作量，發(fā)揮穩(wěn)定經濟增長的作用。2）專項債投向市政建設、新能源、新基建領域，發(fā)揮補短板的作用。3）專項債可用于盤活閑置土地與收購商品房用作保障性住房，這將進一步促進房市場供需平衡、增加房地產企業(yè)的現(xiàn)金流降低債務風險。4）提高的規(guī)模中仍有8000億元可用于置換隱性債務，實現(xiàn)隱性債務顯性化，進一步降低地方債務風險。5）明確專項債資金還可以用于消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等，增加企業(yè)現(xiàn)金流和抗風險能力，減少上下游間的三角債問題，暢通經濟循環(huán)。

其三，超長期特別國債規(guī)模進一步提高，不僅力度加大，而且對“兩重”“兩新”的支持范圍擴圍，除了繼續(xù)形成大量的優(yōu)質基礎設施優(yōu)化供給結構外，還將有力地促進設備更新向高端化智能化綠色化轉型、促進消費。超長期特別國債形成了優(yōu)質資產，更重要的是避免了地方加桿桿導致的風險，為地方財政騰出了空間。

其四，發(fā)行特別國債補償商業(yè)銀行資本金，既有利于降低商業(yè)銀行風險，又提高了商業(yè)銀行落實降準降息進一步支持實體經濟的能力。

4、進一步加大對地方的轉移支付，兜牢基層“三保”底線，緩解區(qū)縣財政壓力和收支矛盾。

報告在面臨的風險挑戰(zhàn)中提出了“一些地方基層財政困難”，同時在政策取向中提出“中央財政加大對地方一般性轉移支付力度，向困難地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)傾斜。嚴格落實分級保障責任，筑牢兜實基層‘三保’底線”。近年來受房地產調整轉型、物價低迷、減稅降費等影響，宏觀稅負下行，但同時債務付息支出、三保支出的剛性增強，財政收支緊平衡持續(xù)。而基層“三保”直接面向企業(yè)和居民，關系到市場主體的滿意度和獲得感。因此，中央持續(xù)加大對地方轉移支付，并要求省對市縣加大轉移支付力度。

考慮地方財政實際情況，今年中央對地方轉移支付安10.34萬億元，剔除2023年增發(fā)國債結轉至2024年資金因素后，同口徑增長8.4%。中央近年來持續(xù)加大對地方的轉移支付，連續(xù)第三年超過10萬億規(guī)模，這有利于緩解地方財政壓力，讓地方政府有更大的財力去支持科技創(chuàng)新、民生改善和營商環(huán)境優(yōu)化，推動經濟發(fā)展。

5、優(yōu)化財政支出結構有利于提高財政支出的效率和效果，也是近年來一以貫之的做法，這是中國經濟發(fā)展階段轉換和進一步穩(wěn)定宏觀經濟的要求。報告提出“優(yōu)化財政支出結構，更加注重惠民生、促消費、增后勁，提高資金使用效益”，與“適當提高退休人員基本養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財政補助標準”相互呼應。近年來，我國持續(xù)優(yōu)化財政支出結構，主要體現(xiàn)為從建設財政逐步轉向建設與民生并重、民生支出占比持續(xù)提高，這不僅是發(fā)展階段變化的要求，也是滿足人民美好生活需要的要求，還是經濟進一步發(fā)展的要求。伴隨我國經濟發(fā)展水平逐步提高、城鎮(zhèn)化進程進入后半段以及人口老齡化進程加快，居民的需求從生存型消費逐步進入到發(fā)展型消費，尤其是醫(yī)療教育養(yǎng)老需求上升，財政取之于民用之于民，必然也要提高相關支出比重。2024年一般公共預算中用于醫(yī)療、教育、社保就業(yè)、住房保障支出占比為39.7%，較2013年上升4.4個百分點。同時，當前消費不足的重要原因是居民消費意愿不足，源于醫(yī)療等后顧之憂，因此從推動經濟結構從投資轉向消費以及穩(wěn)定宏觀經濟的角度，也有必要優(yōu)化財政支出結構。

優(yōu)化支出結構的另一個方面是加大對科技創(chuàng)新的支持。近年來財政對于科技創(chuàng)新的支持力度明顯加大，也取得了非常好的成效，中國研發(fā)強度持續(xù)提高，近期持續(xù)涌現(xiàn)的人工智能、人形機器人領域的重大突破甚至改寫了宏觀經濟敘事，大幅提振了社會預期和市場信心。報告提出“以科技創(chuàng)新引領新質生產力發(fā)展”，預算安排對此做了重點保障，這有利于推動中國經濟增長轉向科技驅動，有利于優(yōu)化供給結構、實現(xiàn)更高水平的供需循環(huán)、以高質量供給創(chuàng)造需求，有利于維護產業(yè)鏈供應鏈的穩(wěn)定性維護國家經濟安全。

6、要充分利用化債騰出的時間窗口，構建債務管理的長效機制與深化財稅體制改革。

報告部署了“開展中央部門零基預算改革試點，支持地方深化零基預算改革，在支出標準、績效評價等關鍵制度上積極創(chuàng)新。加快推進部分品目消費稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，增加地方自主財力。規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。積極探索建立激勵機制，促進地方在高質量發(fā)展中培育財源。嚴控財政供養(yǎng)人員規(guī)模。”主要側重零基預算改革、消費稅改革、轉移支付改革，這是落實三中全會關于財稅體制改革的要求。

零基預算改革方面，零基預算在中國的實踐最早可以追溯到20世紀80年代末。實施真正意義上的零基預算是提高財政使用效率、避免財政資源浪費的有效途徑。經過長期實踐，零基預算的概念已被基層財政工作人員廣泛接受。2021年3月，國務院發(fā)布的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中提到，“積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預算規(guī)模”。截至2024年末，大多數(shù)省級政府已宣布實施零基預算改革。但是，目前在國家層面缺乏零基預算編制框架和細化零基預算改革實施情況的評估，下階段要建立健全與零基預算相關的配套制度（例如項目庫、預算績效評價及反饋機制等）。在財政緊平衡背景下繼續(xù)深化零基預算改革，有利于進一步提高財政資金使用效率、促進積極財政政策提質增效。消費稅改革方面，三中全會已經明確征收環(huán)節(jié)后并穩(wěn)步下劃給地方政府，此次進一步明確先從部分品目入手，意在增加地方財力，也是本輪財稅體制改革的主要發(fā)力點。規(guī)范稅收優(yōu)惠，既能服務于全國統(tǒng)一大市場的建設，避免各地違規(guī)的“稅收洼地”和稅收逐底競爭，又能穩(wěn)定宏觀稅負，維護國家財政可持續(xù)性和財政安全。建立同高質量發(fā)展相適應的轉移支付激勵約束制度，在發(fā)揮轉移支付區(qū)域均衡發(fā)展和基本公共服務均等化側重公平職能的同時，嵌入效率因素，避免“鞭打快牛”，鼓勵經濟大省多發(fā)展多創(chuàng)收提高其積極性。

從未來進一步深化財稅體制改革看，此輪改革短期要增加地方自主財力，但是從根本上看改革的核心是上移事權和支出責任至中央政府，避免地方政府承擔過多的支出責任，從而減少隱性債務的舉債動機。三十年前的分稅制改革解決了收入端中央財政收入占比過低、中央宏觀調控能力不足的問題，但主要矛盾和歷史因素導致未能解決事權劃分問題。當前財力端的問題仍很重要、亟需解決，要積極推動增加地方自主財力；但是在當前全國財政收入全部給到地方仍不能滿足地方支出的背景下，支出端的改革也有必要成為本輪改革推進的重點。“上移事權和支出責任”是治本之策，否則“地方支出責任多-地方財政困難-中央加大轉移支付-財政資金使用效率低和逆向激勵”的循環(huán)難以打破。比如，養(yǎng)老保險、環(huán)境保護、食品藥品監(jiān)督管理等事權可以上移給中央政府來承擔。

從構建債務管理長效機制上，有必要在四本經常性預算之外，研究建立債務預算和資本預算，與政府資產負債表和綜合財務報告銜接。當前我國政府債務管理主要是余額和限額管理，尚未編制涵蓋規(guī)模、結構、還本付息計劃、投向等更詳細的債務預算，債務約束力不足，有必要建立起債務預算和資本預算。資本預算即針對政府固定資產投資等能夠形成公共固定資產的財政支出活動編制的預算；債務預算是對政府債務規(guī)模、結構、還本付息計劃等進行詳細規(guī)劃的預算，是現(xiàn)行債務限額管理的升級版。

四、貨幣政策：適度寬松，適時降準降息，推動社會綜合融資成本下降，提升金融服務可獲得性和便利度

2025年貨幣政策較2024年更加積極，報告提出：“實施適度寬松的貨幣政策”，延續(xù)中央經濟工作會議基調，方向明確，力度加大。

一是總量政策延續(xù)寬松，降準降息仍將繼續(xù)呵護經濟。考慮到當前物價水平仍然低迷、實際利率仍然較高，居民消費意愿和企業(yè)投資意愿有待進一步提振，進一步降準降息仍有必要。報告提出：“適時降準降息，保持流動性充裕”，“推動企業(yè)融資和居民信貸成本下降”，直言“下降”而不是“穩(wěn)中有降”，說明穩(wěn)定物價、降低實體融資成本的訴求仍然強烈。預計2025年全年將分別降準、降息0.5個百分點；降準先行，其后擇機調降政策利率，引導貸款市場報價利率、存款利率對稱下行，盡可能呵護銀行凈息差。

二是結構性工具持續(xù)發(fā)力，提高其精準性、有效性。當前以各類再貸款工具為代表的結構性工具，已基本實現(xiàn)對金融“五篇大文章”的全覆蓋，并支持了房地產、資本市場等重點領域，既有總量效應、吞吐基礎貨幣，也在不斷促進信貸結構優(yōu)化。下一步，將引導商業(yè)銀行提高主動性和前瞻性，加大對科技、養(yǎng)老等領域的信貸投放，落實無還本續(xù)貸政策，強化融資增信和風險分擔等支持措施，用足用好科技創(chuàng)新和技術改造再貸款、普惠養(yǎng)老專項再貸款等工具。2024年4月央行創(chuàng)設科技創(chuàng)新和技術改造再貸款，額度5000億元，至三季度末余額僅為7億元（四季度數(shù)據(jù)未公布）。同時，調整優(yōu)化保障性住房再貸款，“證券、基金、保險公司互換便利”，股票回購增持再貸款等政策工具，更大力度促進樓市股市健康發(fā)展。

五、擴內需：加快補上內需特別是消費短板，使內需成為拉動經濟增長的主動力和穩(wěn)定錨

報告提出：“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求。促進消費和投資更好結合，加快補上內需特別是消費短板，使內需成為拉動經濟增長的主動力和穩(wěn)定錨。”在外部環(huán)境不確定性上升的背景下，有必要加大宏觀政策逆周期調節(jié)力度，積極擴大內需，對沖外需可能的下滑。

一是大力提振消費，提振消費不能僅靠刺激，還要推動改革、完善機制，通過提高居民消費能力、效益意愿以及供給對消費的適配度提振消費。報告提出“實施提振消費專項行動，制定提升消費能力、增加優(yōu)質供給、改善消費環(huán)境專項措施，釋放多樣化、差異化消費潛力，推動消費提質升級。”抓到了核心。報告對提振消費的舉措實際上在方方面面均有涉及，比如強化就業(yè)提高居民工資性收入、穩(wěn)定樓市股市以提高居民財產性收入、增加基本養(yǎng)老金和基礎養(yǎng)老金以提高居民轉移性收入，比如優(yōu)化財政支出結構在于提高消費意愿。

消費從根本上取決于三個方面：消費能力（收入）、消費意愿（醫(yī)療養(yǎng)老教育等社保體系的完善程度）以及供給的適配性。未來大力提振消費任重道遠：其一，通過適當?shù)呢斦a貼增強居民消費能力和意愿，推動消費品“以舊換新”政策持續(xù)發(fā)力，并擴圍至服務消費。其二，加大對特定群體的補助和支持，以提高其抗風險能力并提振消費，包括對失業(yè)大學生的補助、對農村老人群體的補貼、對于二孩以上家庭的特定補貼等。其三，進一步改善國民收入分配結構，通過完善稅制、增加轉移支付、提高社保民生水平、加快農村土地市場化流轉等方式，提高居民尤其是中低收入群體在國民收入分配中的比重。其四，加快戶籍制度改革，加快推進農民工市民化進程，穩(wěn)定農民工預期，提高其邊際消費傾向。其五，從供給端發(fā)力，優(yōu)化供給結構，進一步提升高端制造業(yè)在制造業(yè)中的比重，以高質量供給創(chuàng)造并滿足需求。其六，放寬旅游、文化、醫(yī)療、養(yǎng)老、家政服務等服務消費領域的市場準入，同時加強標準建設和有效監(jiān)管，釋放服務消費的需求。

二是積極擴大有效投資，既要發(fā)揮好政府投資的帶動放大作用，也要支持和鼓勵民間投資發(fā)展。投資效益是關鍵，否則就是無效供給或者導致供需失衡。當前基建投資還面臨總量不足、區(qū)域不均、結構上“看得見的基建多、看不見的基建少”的問題，仍有空間。通過政府投資適度超前推進基礎設施建設和有序完善公共服務體系，有利于改善消費環(huán)境、疏通消費堵點，提升居民的消費意愿和消費能力，激發(fā)消費潛力。此外，還需加強財政與金融的配合，更大力度支持“兩重”項目，及早謀劃“十五五”重大項目，加快政府債券發(fā)行和使用，盡快形成實物工作量。支持和鼓勵民間投資發(fā)展，規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制，引導更多民間資本參與重大基礎設施、社會民生等領域建設，讓民間資本有更大發(fā)展空間。

六、穩(wěn)地產：加快房地產市場止跌回穩(wěn)，有效防范房企債務違約風險

穩(wěn)地產是2025年維護經濟金融大局穩(wěn)定的重中之重。報告明確提出“穩(wěn)住樓市股市”“更大力度促進樓市股市健康發(fā)展”“持續(xù)用力推動房地產市場止跌回穩(wěn)”等目標，突顯了穩(wěn)地產對于穩(wěn)增長、防風險的重要性。

隨著房地產政策持續(xù)優(yōu)化調整，當前房地產市場已出現(xiàn)結構性回暖信號。一線城市房價止跌回穩(wěn)，截至1月，二手房價連續(xù)4個月環(huán)比為正，新房價格連續(xù)2個月環(huán)比為正，1-2月一線城市商品房成交面積同比增長16%。地方政府積極推出位于核心區(qū)域、配套成熟的優(yōu)質地塊，增強了房企拿地積極性。中指研究院數(shù)據(jù)顯示，1-2月TOP100企業(yè)拿地總額同比增長26.7%。

但全國房價“止跌回穩(wěn)”以及從房價傳導至房地產投資的穩(wěn)定仍然任重道遠，房地產企業(yè)的信用風險仍未有效化解。未來房地產政策可從以下三方面加以完善優(yōu)化：

一是加快解除非必要的限制性措施，讓商品房回歸市場化配置，主要是北京和上海。例如，進一步放開郊區(qū)限購、大戶型限購、商住限購，降低非本地戶籍購房社保年限，增加多孩家庭購房指標等。報告提出：“因城施策調減限制性措施，加力實施城中村和危舊房改造，充分釋放剛性和改善性住房需求潛力。”

二是研究探索中央層面成立“房地產穩(wěn)定基金”，加快推進保交房、收儲存量房、收購房企存量土地等工作，保障民生、緩解房企流動性壓力，解決當前地方政府穩(wěn)樓市能力不足的問題。建議增發(fā)國債，探索中央層面成立“房地產穩(wěn)定基金”，預計2-3萬億，專項用于保交房、收儲等工作，以堅定不移的決心并釋放強烈的信號推動房地產市場止跌回穩(wěn)。報告提出：“盤活存量用地和商辦用房，推進收購存量商品房，在收購主體、價格和用途方面給予城市政府更大自主權。拓寬保障性住房再貸款使用范圍。發(fā)揮房地產融資協(xié)調機制作用，繼續(xù)做好保交房工作，有效防范房企債務違約風險。”

三是引導鼓勵高品質住宅產品開發(fā)，以優(yōu)質供給滿足居民合理需求。建議根據(jù)不同城市的去化周期以及不同地段住宅受歡迎程度，將核心地段的部分商業(yè)用地修改為住宅用地，滿足居民對好地段、高品質商品房的需求；放開郊區(qū)供地1.0容積率限制，優(yōu)化架空層、陽臺等空間以及社區(qū)公共配套設施的指標計算規(guī)則；鼓勵優(yōu)質優(yōu)價，不再實施新建商品住房銷售價格指導等。報告提出：“優(yōu)化城市空間結構和土地利用方式，合理控制新增房地產用地供應。有序搭建相關基礎性制度，加快構建房地產發(fā)展新模式。適應人民群眾高品質居住需要，完善標準規(guī)范，推動建設安全、舒適、綠色、智慧的‘好房子’。”

七、穩(wěn)股市：加強資本市場戰(zhàn)略性力量儲備，優(yōu)化上市、并購重組制度

報告提出：“深化資本市場投融資綜合改革，大力推動中長期資金入市，加強戰(zhàn)略性力量儲備和穩(wěn)市機制建設。改革優(yōu)化股票發(fā)行上市和并購重組制度。加快多層次債券市場發(fā)展。”

近年來，頂層設計對于資本市場的重視度不斷提升，資本市場在穩(wěn)定社會預期、助推居民財富保值增值、服務新質生產力等方面的作用愈發(fā)凸顯。其一，資本市場是形成預期、交易預期的場所，保持資本市場穩(wěn)定很大程度上就等于穩(wěn)住了社會預期。其二，資本市場投資端改革縱深推進，內在穩(wěn)定性增強，與長期資金形成良性互動，也更有利于實現(xiàn)財富蓄水池的功能，推動居民財富保值增值。其三，資本市場可以發(fā)揮樞紐功能，匯集各類資金高效轉化為資本，引領人才、科技等其他要素資源協(xié)同集聚和融合，助力企業(yè)研發(fā)攻關、轉型升級和并購重組，為發(fā)展新質生產力提供堅實的支撐。

2025年資本市場改革有以下四條主線值得關注：

一是持續(xù)鼓勵長期資金入市。一方面，推動保險資金等長期資金的實際投資比例逐步靠近投資上限，增強長期資金投資意愿等。落實落細《關于推動中長期資金入市工作的實施方案》的相關要求，如大型國有保險公司從2025年起每年新增保費的30%用于投資A股等。另一方面，破除養(yǎng)老基金、企業(yè)年金、個人養(yǎng)老金自身發(fā)展的制度約束，從根本上提高長期資金開源能力，提高可用于投資的規(guī)模。如參考美國打通養(yǎng)老二三支柱的經驗，允許職工退出企業(yè)年金后，由個人養(yǎng)老金賬戶承接原企業(yè)年金賬戶資產。

二是加強平準基金的研究儲備，優(yōu)化穩(wěn)市貨幣政策工具，進一步提高資本市場內在穩(wěn)定性。一方面，政府工作報告提出的“戰(zhàn)略性力量儲備”，除了現(xiàn)有的國家隊救市資金、“救機構”的金融穩(wěn)定保障基金外，或指向危急時刻直接“救市場”的股市平準基金。設立平準基金是明確一項制度，不僅需要與現(xiàn)行法律、規(guī)章相協(xié)調，更需要就入場時機、基金規(guī)模、退出機制等進行論證，越早研究儲備，推出時的效果越充分。從境外經驗看，平準基金一般會設置一個資金使用上限，市值規(guī)模在2%-6%之間。我國滬深北合計市值約100萬億元，適合我國的股市平準基金資金規(guī)模在2萬億元至6萬億元之間。另一方面，仍然需要結合實際運用情況，優(yōu)化“證券、基金、保險公司互換便利”以及“股票回購增持再貸款”兩項穩(wěn)市貨幣政策工具。

三是優(yōu)化企業(yè)上市、掛牌融資制度，支持優(yōu)質科技型企業(yè)發(fā)行上市。2025年伊始，DeepSeek為代表的科技突破改變宏觀敘事邏輯，引發(fā)資產重估，帶來結構性牛市。然而當前AI產業(yè)相關的優(yōu)質資產或還未上市，或集中在港股，A股高質量的科技公司仍相對不足。未來需持續(xù)推動“科技十六條”“科創(chuàng)板八條”等一攬子政策措施落實落地，提升對新產業(yè)新業(yè)態(tài)新技術的包容性，盡快明確優(yōu)質科技企業(yè)上市的綠色通道機制。

四是加大資源整合，推動企業(yè)并購重組。并購重組不僅是資本市場改革的關鍵，更是整合要素資源，促進產業(yè)升級的重要工具。未來需進一步支持上市公司圍繞產業(yè)轉型升級、強鏈補鏈等實施并購重組。并將“并購六條”落實落細，出臺更具有操作性的指引，優(yōu)化重組“小額快速”審核機制，落地重組股份對價分期支付機制，放松對募集資金用途的監(jiān)管等等。

八、民營經濟：扎實落實促進民營經濟發(fā)展的政策，有效激發(fā)各類經營主體活力

報告提出：“有效激發(fā)各類經營主體活力”“堅持和落實‘兩個毫不動搖’”“扎扎實實落實促進民營經濟發(fā)展的政策措施”。

近年來，中國每一次科技突破、文化突圍的背后都有民營經濟、民營企業(yè)家的身影，民營經濟的創(chuàng)新活力被不斷驗證。從5G技術領域的華為，到新能源汽車領域的比亞迪、寧德時代，再到人工智能、人形機器人等領域的“杭州六小龍”，民營企業(yè)通過更加靈活的經營策略、更加高效的管理模式和更具開拓性的創(chuàng)新思維，在新興產業(yè)的國際競爭中取得了領先地位。美國的科技封鎖非但沒有遏制我國科技發(fā)展的勢頭，反而激發(fā)出民營企業(yè)家面臨有限資源時的無限韌性，激發(fā)出民營企業(yè)家在創(chuàng)新方面的銳氣和活力，加速中國科技在諸多前沿領域實現(xiàn)彎道超車。

中央充分肯定民營企業(yè)、企業(yè)家在中美科技競爭前沿的優(yōu)勢，在培育新質生產力過程中的潛力，也意識到民營企業(yè)面臨的困境。2月7日，民營企業(yè)座談會時隔7年再度召開，提出“扎扎實實落實促進民營經濟發(fā)展的政策措施”，極大地提振了民營企業(yè)家對未來的信心。

2025年，預計將出臺更多支持民營經濟的政策，主要集中在以下五個方面：

一是民營經濟立法進程提速，支持民營經濟發(fā)展已不僅是政策舉措，更是法律法規(guī)，是長期制度和承諾。《民營經濟促進法》草案于2024年12月提請全國人大常委會初次審議，2025年2月又進行了再次審議。3月4日，十四屆全國人大三次會議舉行新聞發(fā)布會，發(fā)言人婁勤儉提出：草案第一次將堅持“兩個毫不動搖”、促進“兩個健康”寫入法律，把黨中央關于促進民營經濟發(fā)展的重大方針、政策舉措上升為法律規(guī)范。

二是規(guī)范涉企執(zhí)法行為，保護民營企業(yè)和民營企業(yè)家合法權益。一方面，要“開展規(guī)范涉企執(zhí)法專項行動，集中整治亂收費、亂罰款、亂檢查、亂查封，堅決防止違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法”。另一方面，解決拖欠企業(yè)賬款問題，利用新增地方政府專項債等政策，加快清欠速度。報告還提出：要“強化源頭治理和失信懲戒，落實解決拖欠企業(yè)賬款問題長效機制”。

三是進一步打破市場準入壁壘，政府要為民營企業(yè)創(chuàng)造更加公平的市場競爭環(huán)境，要“寓管理于服務之中，用服務的暖心增強企業(yè)的信心”。進一步推動原本由國有經濟主導的重大投資項目向民營經濟適度開放，推進基礎設施競爭性領域向各類經營主體公平開放。同時，引導地方政府轉變治理理念，從管理型向服務型政府轉變，從比拼優(yōu)惠政策搞“政策洼地”向比拼營商環(huán)境創(chuàng)“改革高地”轉變，尊重市場、尊重規(guī)律，專注于提供耐心的資本、完善的基礎設施（電力等）、便捷的行政審批、價格低廉的創(chuàng)業(yè)空間等。

四是進一步拓寬民營企業(yè)融資渠道。從支持創(chuàng)新的角度引導銀行信貸投向民營企業(yè)；同時鼓勵民營企業(yè)公開市場發(fā)行債券融資。繼續(xù)發(fā)揮民營企業(yè)債券融資支持工具作用，為民營企業(yè)發(fā)行債券提供增信支持。

五是進一步優(yōu)化社會輿論環(huán)境，嚴肅處置污名化民營經濟的行為，對涉及民營經濟主體的冤假錯案及時糾正并做出妥善處理，向社會宣示司法公正性。

九、現(xiàn)代化產業(yè)體系建設：發(fā)展新質生產力，推進高水平科技自立自強

報告關于科技布局、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃仍然是重中之重，明確了2025年重點發(fā)展的產業(yè)并做了工作部署。

1、重點發(fā)展哪些產業(yè)？一是大力發(fā)展數(shù)字經濟，乘勢而上開展“人工智能+”行動。報告指出；要將數(shù)字技術與制造優(yōu)勢結合，大力發(fā)展智能網聯(lián)新能源汽車、人工智能手機和電腦、智能機器人等新一代智能終端以及智能制造裝備。擴大5G規(guī)?；瘧?，加快工業(yè)互聯(lián)網創(chuàng)新發(fā)展，優(yōu)化全國算力資源布局，打造具有國際競爭力的數(shù)字產業(yè)集群。特別指出促進平臺經濟規(guī)范健康發(fā)展。二是推動商業(yè)航天、低空經濟等新興產業(yè)安全健康發(fā)展。三是培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未來產業(yè)。四是兼顧傳統(tǒng)產業(yè)升級改造，強化產業(yè)基礎再造和重大技術裝備攻關。

2、如何發(fā)展相關產業(yè)？2025年有三條政策主線值得關注：

一是拓寬應用場景、落地標志產品，帶動戰(zhàn)新產業(yè)和未來產業(yè)需求增長。報告提出：“開展新技術新產品新場景大規(guī)模應用示范行動”。未來需要大力打造更多標志性產品，如突破人形機器人、量子計算機、超高速列車等高端裝備產品，以整機帶動新技術產業(yè)化落地；或打造智能適老的醫(yī)療健康終端等。同時，或將進一步豐富戰(zhàn)新產業(yè)和未來產業(yè)的應用場景。中央經濟工作會議提出，“積極發(fā)展首發(fā)經濟、冰雪經濟、銀發(fā)經濟”，這不僅能帶動消費，更能激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新潛力，反過來帶動新興產業(yè)發(fā)展。如首發(fā)經濟鼓勵企業(yè)加大創(chuàng)新投入，讓新產品為市場的“頭號玩家”；銀發(fā)經濟則有利于把老年人的需求變成產業(yè)發(fā)展的新動力，帶動養(yǎng)老場景智能化重構，進而衍生出智能護理機器人、遠程醫(yī)療等需求。

二是通過整治“內卷式”競爭，優(yōu)化供給側結構。未來或根據(jù)不同行業(yè)技術發(fā)展規(guī)律，分類施策進行供給側引導。對于傳統(tǒng)產業(yè)而言，提高技術標準，嚴控新增產能，鼓勵企業(yè)進行錯峰生產或自愿減產。如對于水泥等啟停成本低的行業(yè)，可進一步落實錯峰生產等安排；對于鋼鐵等啟停成本高的行業(yè)，鼓勵企業(yè)進行自愿減產。對于新興產業(yè)而言，技術迭代速度快，易產生結構性供需矛盾，不宜采取“大刀闊斧”的行政干預；應提高對企業(yè)創(chuàng)新的支持力度，幫助企業(yè)突破技術周期，才能引致增量需求，同時支持行業(yè)進行并購重組，暢通市場化退出機制，給予更多時間和空間。如支持龍頭企業(yè)對問題企業(yè)并購重組，提高行業(yè)集中度，促進規(guī)?；?、集約化經營，改善供求關系，防止內卷式競爭。

三是全方位提供要素支撐。一方面，加快數(shù)據(jù)要素流通，規(guī)范數(shù)據(jù)要素使用。在保證安全性基礎上，加大政府數(shù)據(jù)開放力度，降低數(shù)據(jù)市場的行政壟斷程度；同時完善數(shù)據(jù)產權、流通交易、安全治理等基礎制度。另一方面，壯大“耐心資本”，鼓勵創(chuàng)投發(fā)展，強化金融要素支撐。放寬創(chuàng)業(yè)投資在投資范圍、投資策略、杠桿適用、存續(xù)期限等方面的限制，同時為創(chuàng)業(yè)投資退出提供更多便利。如支持其在私募股權二級市場流轉、開展份額轉讓等。此外，大力培養(yǎng)符合新質生產力發(fā)展需求的新質人才。如深化人才分類評價改革；進一步優(yōu)化股權激勵政策；推動薪酬分配向科研人員傾斜；通過重大科技項目攻關凝聚人才團隊等。

風險提示：外部沖擊超預期、穩(wěn)增長政策超預期

 

（本文僅代表作者個人觀點）