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（本文作者黃文濤，中信建投證券首席經(jīng)濟學(xué)家；朱林寧，中信建投證券首席經(jīng)濟學(xué)家團隊分析師）

核心觀點

2025年政府工作報告主要表述：總的形勢判斷，外部環(huán)境復(fù)雜嚴峻、正視困難和堅定信心；主要經(jīng)濟目標，GDP增長5%左右，財政支出強度明顯加大；主要政策取向，穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)，更加積極的財政政策，適度寬松的貨幣政策，根據(jù)形勢變化動態(tài)調(diào)整，強化民生導(dǎo)向；全年重點工作，主要有十項，及開展 “十五五”規(guī)劃編制等。

我們認為，本次報告面對復(fù)雜嚴峻的全球環(huán)境，正視困難、堅定信心，提出5%左右的經(jīng)濟增長目標明確，財政、貨幣、民生等各項政策取向有力，全年在提振消費、擴大就業(yè)、建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、穩(wěn)住樓市和股市、化解債務(wù)、擴大開放、深化改革等領(lǐng)域的具體工作措施清晰，將有效確保“十四五”規(guī)劃圓滿收官和引領(lǐng)“十五五”規(guī)劃開局起步。

風險提示：全球產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟、金融和地緣的不確定性風險。

事件：

2025年3月5日，十四屆全國人大三次會議上午9時開幕。國務(wù)院總理李強代表國務(wù)院向十四屆全國人大三次會議作政府工作報告。

簡評：

2025年政府工作報告的主要內(nèi)容包括，總的形勢判斷、主要經(jīng)濟目標、主要政策取向、全年重點工作等。我們認為，本次報告面對復(fù)雜嚴峻的全球環(huán)境，正視困難、堅定信心，提出5%左右的經(jīng)濟增長目標明確，財政、貨幣、民生等各項政策取向有力，全年在提振消費、擴大就業(yè)、建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、穩(wěn)住房地產(chǎn)、化解債務(wù)、擴大開放、深化改革等領(lǐng)域的具體工作措施清晰，將有效確保“十四五”規(guī)劃圓滿收官和引領(lǐng)“十五五”規(guī)劃開局起步。

一、總的形勢判斷

2025年總的形勢判斷，主要包括外部環(huán)境、正視困難和堅定信心。一是外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴峻。世界經(jīng)濟增長動能不足，單邊主義、保護主義加劇，地緣政治緊張因素較多，國際市場波動風險加劇，都可能對全球貿(mào)易、科技等領(lǐng)域造成沖擊。二是正視困難，經(jīng)濟回升向好基礎(chǔ)猶在，消費振興還可以更進一步。三是堅定信心，我國經(jīng)濟的制度、市場、產(chǎn)業(yè)、人才、治理、升級、空間等優(yōu)勢顯著。我國具有顯著的制度優(yōu)勢、超大規(guī)模市場、完備產(chǎn)業(yè)體系、豐富人力人才資源等諸多優(yōu)勢條件，有需求升級、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動能轉(zhuǎn)換的廣闊增量空間，經(jīng)濟長期向好的基本趨勢沒有改變也不會改變。

二、主要經(jīng)濟目標

2025年主要經(jīng)濟目標，堅持穩(wěn)中求進、目標引領(lǐng)，財政支出強度明顯加大。一是增長和價格，整體符合預(yù)期，明確回應(yīng)樓市、股市和融資成本等市場關(guān)注。其中，GDP增速5%左右，CPI增速2%左右，明確穩(wěn)住樓市股市、更大力度促進樓市股市健康發(fā)展，明確推動社會綜合融資成本下降。二是就業(yè)和收入，目標穩(wěn)定。其中，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率繼續(xù)保持5.5%目標。三是財政支出，持續(xù)用力、更加給力。其中，今年赤字率擬按4%左右安排、比上年提高1個百分點，赤字規(guī)模5.66萬億元、比上年增加1.6萬億元。一般公共預(yù)算支出規(guī)模29.7萬億元、比上年增加1.2萬億元。擬發(fā)行超長期特別國債1.3萬億元、比上年增加3000億元。擬發(fā)行特別國債5000億元，支持國有大型商業(yè)銀行補充資本。擬安排地方政府專項債券4.4萬億元、比上年增加5000億元，重點用于投資建設(shè)、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等。今年合計新增政府債務(wù)總規(guī)模11.86萬億元、比上年增加2.9萬億元，財政支出強度明顯加大。

三、主要政策取向

2025年主要政策取向，堅持穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)，強調(diào)根據(jù)形勢變化動態(tài)調(diào)整政策，強調(diào)宏觀政策強化民生導(dǎo)向。一是總體取向，穩(wěn)中求進，以進促穩(wěn)，動態(tài)調(diào)整。強調(diào)要注重目標引領(lǐng)，把握政策取向，講求時機力度，強化系統(tǒng)思維，提升宏觀政策實施效能。二是實施更加積極的財政政策。強調(diào)要統(tǒng)籌安排收入、債券等各類財政資金，確保財政政策持續(xù)用力、更加給力，明確了赤字率、赤字規(guī)模、預(yù)算支出、超長期特別國債、特別國債、地方專項債等具體定量目標。三是實施適度寬松的貨幣政策。明確要發(fā)揮好貨幣政策工具的總量和結(jié)構(gòu)雙重功能，適時降準降息，保持流動性充裕，使社會融資規(guī)模、貨幣供應(yīng)量增長同經(jīng)濟增長、價格總水平預(yù)期目標相匹配。四是特別強調(diào)要強化宏觀政策民生導(dǎo)向。經(jīng)濟政策的著力點更多轉(zhuǎn)向惠民生、促消費，以消費提振暢通經(jīng)濟循環(huán)，以消費升級引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級，在保障和改善民生中打造新的經(jīng)濟增長點。五是繼續(xù)打好政策“組合拳”。加強財政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、貿(mào)易、環(huán)保、監(jiān)管等政策協(xié)同以及與改革開放舉措的協(xié)調(diào)配合。

四、全年重點工作

2025年全年重點工作，主要有十項，以及開展 “十五五”規(guī)劃編制工作等。十項重點工作，依次有：一是大力提振消費，二是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)建設(shè)，三是科教興國戰(zhàn)略，四是經(jīng)濟體制改革，五是擴大對外開放，六是防范化解風險，七是鄉(xiāng)村全面振興，八是新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，九是加快綠色轉(zhuǎn)型，十是保障改善民生和提升治理效能。

綜合看，對市場關(guān)注的各個重點領(lǐng)域，皆部署了相應(yīng)的具體措施，例如：在提振消費方面，初步部署了約18項具體措施，全方位擴大國內(nèi)需求，實施提振消費專項行動，積極擴大有效投資。在擴大就業(yè)方面，初步部署了約8項具體措施，更大力度穩(wěn)定和擴大就業(yè)。在現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)方面，初步部署了約16項具體措施，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推動科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新融合發(fā)展，大力推進新型工業(yè)化，做大做強先進制造業(yè)，積極發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升，激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新活力。在穩(wěn)定房地產(chǎn)方面，初步部署了約7項具體措施，持續(xù)用力推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)。在化解債務(wù)方面，初步部署了約4項具體措施，穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風險。

（一）提振消費方面：大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內(nèi)需求。促進消費和投資更好結(jié)合，加快補上內(nèi)需特別是消費短板，使內(nèi)需成為拉動經(jīng)濟增長的主動力和穩(wěn)定錨。實施提振消費專項行動：（1）制定提升消費能力、增加優(yōu)質(zhì)供給、改善消費環(huán)境專項措施，釋放多樣化、差異化消費潛力，推動消費提質(zhì)升級。（2）多渠道促進居民增收，推動中低收入群體增收減負，完善勞動者工資正常增長機制。（3）安排超長期特別國債3000億元支持消費品以舊換新。（4）從放寬準入、減少限制、優(yōu)化監(jiān)管等方面入手，擴大健康、養(yǎng)老、托幼、家政等多元化服務(wù)供給。（5）創(chuàng)新和豐富消費場景，加快數(shù)字、綠色、智能等新型消費發(fā)展。（6）落實和優(yōu)化休假制度，釋放文化、旅游、體育等消費潛力。（7）完善免稅店政策，推動擴大入境消費。（8）深化國際消費中心城市建設(shè)，健全縣域商業(yè)體系。（9）完善全口徑消費統(tǒng)計制度。（10）強化消費者權(quán)益保護，營造安全放心消費環(huán)境。積極擴大有效投資：（1）緊扣國家發(fā)展戰(zhàn)略和民生需求，發(fā)揮好各類政府投資工具作用，加強財政與金融配合，強化項目儲備和要素保障，加快實施一批重點項目，推動“十四五”規(guī)劃重大工程順利收官。（2）切實選準選好項目，管好用好資金，保障在建項目資金需求，堅決防止低效無效投資。（3）今年中央預(yù)算內(nèi)投資擬安排7350億元。（4）用好超長期特別國債，強化超長期貸款等配套融資，加強自上而下組織協(xié)調(diào)，更大力度支持“兩重”建設(shè)。（5）優(yōu)化地方政府專項債券管理機制，實施好投向領(lǐng)域負面清單管理、下放項目審核權(quán)限等措施。（6）簡化投資審批流程，建立健全跨部門跨區(qū)域重大項目協(xié)調(diào)推進機制。（7）加大服務(wù)業(yè)投資力度。（8）支持和鼓勵民間投資發(fā)展，規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制，引導(dǎo)更多民間資本參與重大基礎(chǔ)設(shè)施、社會民生等領(lǐng)域建設(shè)，讓民間資本有更大發(fā)展空間。

（二）擴大就業(yè)方面：更大力度穩(wěn)定和擴大就業(yè)。（1）要完善就業(yè)優(yōu)先政策，加大各類資金資源統(tǒng)籌支持力度，促進充分就業(yè)、提高就業(yè)質(zhì)量。（2）實施重點領(lǐng)域、重點行業(yè)、城鄉(xiāng)基層和中小微企業(yè)就業(yè)支持計劃，用足用好穩(wěn)崗返還、稅費減免、就業(yè)補貼等政策。（3）支持勞動密集型產(chǎn)業(yè)吸納和穩(wěn)定就業(yè)，統(tǒng)籌好新技術(shù)應(yīng)用和崗位轉(zhuǎn)換，創(chuàng)造新的就業(yè)機會。（4）優(yōu)化就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)，拓寬高校畢業(yè)生等青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道，做好退役軍人安置和就業(yè)服務(wù)，促進脫貧人口、農(nóng)民工就業(yè)，強化大齡、殘疾、較長時間失業(yè)等就業(yè)困難群體幫扶。（5）加強靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障，推進擴大職業(yè)傷害保障試點。（6）切實保障勞動者工資發(fā)放，清理整治欠薪，堅決糾正各類就業(yè)歧視。（7）開展大規(guī)模職業(yè)技能提升培訓(xùn)行動，增加制造業(yè)、服務(wù)業(yè)緊缺技能人才供給。（8）加快構(gòu)建技能導(dǎo)向的薪酬分配制度，提高技能人才待遇水平，讓多勞者多得、技高者多得、創(chuàng)新者多得。

（三）現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)方面：因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推動科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新融合發(fā)展，大力推進新型工業(yè)化，做大做強先進制造業(yè)，積極發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。培育壯大新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)：（1）深入推進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)融合集群發(fā)展。（2）開展新技術(shù)新產(chǎn)品新場景大規(guī)模應(yīng)用示范行動，推動商業(yè)航天、低空經(jīng)濟等新興產(chǎn)業(yè)安全健康發(fā)展。（3）建立未來產(chǎn)業(yè)投入增長機制，培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未來產(chǎn)業(yè)。（4）深化先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合發(fā)展試點，加快發(fā)展服務(wù)型制造。（5）加強產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌布局和產(chǎn)能監(jiān)測預(yù)警，促進產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展和良性競爭。（6）加快國家高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展。（7）梯度培育創(chuàng)新型企業(yè)，促進專精特新中小企業(yè)發(fā)展壯大，支持獨角獸企業(yè)、瞪羚企業(yè)發(fā)展，讓更多企業(yè)在新領(lǐng)域新賽道跑出加速度。推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升：（1）加快制造業(yè)重點產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量發(fā)展，強化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造和重大技術(shù)裝備攻關(guān)。（2）進一步擴范圍、降門檻，深入實施制造業(yè)重大技術(shù)改造升級和大規(guī)模設(shè)備更新工程。（3）加快制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，培育一批既懂行業(yè)又懂數(shù)字化的服務(wù)商，加大對中小企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的支持。（4）開展標準提升引領(lǐng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級行動。（5）深入推進制造業(yè)“增品種、提品質(zhì)、創(chuàng)品牌”工作，加強全面質(zhì)量管理，打造名品精品、經(jīng)典產(chǎn)業(yè)。激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新活力：（1）持續(xù)推進“人工智能+”行動，將數(shù)字技術(shù)與制造優(yōu)勢、市場優(yōu)勢更好結(jié)合起來，支持大模型廣泛應(yīng)用，大力發(fā)展智能網(wǎng)聯(lián)新能源汽車、人工智能手機和電腦、智能機器人等新一代智能終端以及智能制造裝備。（2）擴大5G規(guī)模化應(yīng)用，加快工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新發(fā)展，優(yōu)化全國算力資源布局，打造具有國際競爭力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群。（3）加快完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，深化數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，促進和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動。（4）促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展，更好發(fā)揮其在促創(chuàng)新、擴消費、穩(wěn)就業(yè)等方面的積極作用。

（四）穩(wěn)定房地產(chǎn)方面：持續(xù)用力推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)。（1）因城施策調(diào)減限制性措施，加力實施城中村和危舊房改造，充分釋放剛性和改善性住房需求潛力。（2）優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和土地利用方式，合理控制新增房地產(chǎn)用地供應(yīng)。（3）盤活存量用地和商辦用房，推進收購存量商品房，在收購主體、價格和用途方面給予城市政府更大自主權(quán)。（4）拓寬保障性住房再貸款使用范圍。（5）發(fā)揮房地產(chǎn)融資協(xié)調(diào)機制作用，繼續(xù)做好保交房工作，有效防范房企債務(wù)違約風險。（6）有序搭建相關(guān)基礎(chǔ)性制度，加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。（7）適應(yīng)人民群眾高品質(zhì)居住需要，完善標準規(guī)范，推動建設(shè)安全、舒適、綠色、智慧的“好房子”。

（五）化解債務(wù)方面：穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風險。（1）堅持在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展，完善和落實一攬子化債方案，優(yōu)化考核和管控措施，動態(tài)調(diào)整債務(wù)高風險地區(qū)名單，支持打開新的投資空間。（2）按照科學(xué)分類、精準置換的原則，做好地方政府隱性債務(wù)置換工作。（3）完善政府債務(wù)管理制度，堅決遏制違規(guī)舉債沖動。（4）加快剝離地方融資平臺政府融資功能，推動市場化轉(zhuǎn)型和債務(wù)風險化解。

風險分析

當前全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟形勢復(fù)雜多變，需關(guān)注潛在的海外經(jīng)濟波動、金融穩(wěn)定、地緣局勢等不確定性因素的潛在風險和可能影響。2021年以來，部分主要發(fā)達經(jīng)濟體通脹壓力高位，經(jīng)濟增長持續(xù)放緩，貨幣等經(jīng)濟政策面臨兩難。2022年以來，部分發(fā)達經(jīng)濟體央行持續(xù)加息對抗通脹，進一步增加了全球經(jīng)濟和債務(wù)壓力，多數(shù)新興和發(fā)展中經(jīng)濟體面臨增長減速、資金流出和輸入性通脹等壓力。2023年和2024年以來，全球經(jīng)貿(mào)和產(chǎn)業(yè)鏈波動、地緣形勢和債務(wù)風險等不確定性因素仍然存在，全球經(jīng)濟持續(xù)面臨糧食、能源和供應(yīng)鏈等供給側(cè)擾動，部分發(fā)達經(jīng)濟體前期貨幣投放和補貼政策之后的通脹擾動仍未平抑。2025年至今，美國特朗普新一屆任期的政策調(diào)整正在較快進行，下一階段全球經(jīng)濟在總量增長、結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展前景等領(lǐng)域的不確定性風險仍然較高。

（本文僅代表作者個人觀點）