2025年政府工作報告提出，“加強靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障”，抓住了當(dāng)前民生保障工作的重要一環(huán)。

隨著數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展，新就業(yè)形態(tài)勞動者（如外賣騎手、快遞員等）的規(guī)模不斷擴大。然而，這一群體勞動關(guān)系的模糊性和社會保障覆蓋不足的問題日益凸顯。近期，京東宣布自3月起逐步為全職騎手繳納五險一金，并為兼職騎手提供意外險和健康險，所有社保成本由京東承擔(dān)。美團、餓了么也計劃逐步為全職及穩(wěn)定兼職騎手繳納社保。這一舉措不僅體現(xiàn)了平臺對零工群體勞動權(quán)益的重視，也在一定程度上突破了傳統(tǒng)勞動合同模式下社保繳納的法理限制，將保障范圍擴展至零工經(jīng)濟。

然而，這一政策的落地仍面臨諸多挑戰(zhàn)。2021年，人社部發(fā)布的《關(guān)于維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》首次提出“不完全勞動關(guān)系”概念，試圖在傳統(tǒng)勞動關(guān)系與民事雇傭關(guān)系之間，建立一種兼具靈活性與保障性的“中間型”用工模式。

這一概念不同于傳統(tǒng)的勞務(wù)派遣模式，而是涵蓋了更多非正規(guī)勞動關(guān)系的形式。例如，相對固定的“專送”騎手通常由第三方勞務(wù)公司（代理商）承包快遞業(yè)務(wù)，并由該公司安排騎手工作，與其簽訂勞務(wù)合同；而“眾包”騎手則直接與平臺簽署合作協(xié)議，并未形成正式的勞動雇傭關(guān)系。

因此，“不完全勞動關(guān)系”概念在理論上填補了制度空白，但由于其既無法完全適用《勞動法》，也難以完全按照《民法典》加以規(guī)范，在社保繳納責(zé)任的界定上仍缺乏明確的法律依據(jù)，立法銜接尚未完善，社保制度的實施主體依然懸而未決。

社保擴容與“中間型”勞動關(guān)系的實踐困境

目前，“不完全勞動關(guān)系”下的社保政策主要聚焦于引導(dǎo)勞動者參保、強化職業(yè)傷害保障，以及優(yōu)化社保轉(zhuǎn)移接續(xù)機制，以彌補傳統(tǒng)社保體系的覆蓋盲區(qū)。2024年底，國家發(fā)展改革委發(fā)布的《全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引（試行）》進一步明確，全面取消就業(yè)地參保的戶籍限制，簡化社?？绲貐^(qū)轉(zhuǎn)移流程。例如，在養(yǎng)老保險方面，參保人可通過全國統(tǒng)一的社保公共服務(wù)平臺在線辦理轉(zhuǎn)移，繳費年限和個人賬戶可實現(xiàn)無縫銜接。這一政策的實施，顯著提高了靈活就業(yè)人員的參保便利性。

然而，現(xiàn)實中仍存在諸多矛盾。本人課題組于2024年底對某頭部外賣平臺3萬余名騎手的調(diào)研顯示，該群體主要由年輕（平均年齡34歲）、男性（占比95%）、農(nóng)村戶籍（占比70%）的外來務(wù)工人員構(gòu)成。盡管中國城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險的參保率已超過95%，但四分之一的騎手對自身社保情況了解甚少，甚至并不關(guān)心。

目前，平臺已經(jīng)100%覆蓋商業(yè)保險和在試點地區(qū)100%覆蓋新職業(yè)傷害社保。新職傷主要采取平臺補貼模式，而非平臺全額承擔(dān)。有平臺為“專送”騎手的代理商提供五險一金繳納補貼，并要求代理商提供相關(guān)證明；對于“眾包”騎手中較穩(wěn)定的“優(yōu)選”“樂跑”群體，平臺則提供社保繳費補貼，但繳納主體仍為個人。

相比之下，商業(yè)意外險的覆蓋范圍較廣，基本實現(xiàn)了平臺全覆蓋。某外賣平臺表示，“職業(yè)傷害險”是商業(yè)保險的有益補充，可提供更為多元的賠付方案，在一定程度上緩解了因意外傷害帶來的收入損失。

在現(xiàn)有城鄉(xiāng)居民醫(yī)保和養(yǎng)老保險已基本覆蓋大部分騎手群體且平臺普遍提供意外傷害保險的背景下，當(dāng)前有平臺提出進一步擴大“五險一金”覆蓋范圍的舉措，打破了既有的市場格局，也帶來了用工成本壓力。用工成本的上升可能會導(dǎo)致平臺減少專職崗位、降低零工工資，甚至通過上調(diào)配送費轉(zhuǎn)嫁成本。

社保推進之難：騎手流動性與參保意愿

外賣行業(yè)的高流動性進一步增加了社保繳納的復(fù)雜性。調(diào)查顯示，騎手的平均留任時間僅約6個月，超過三分之一（36.43%）的騎手在平臺工作不足半年，近一半（49.3%）不足一年，31.7%計劃在半年內(nèi)離職。

此外，六成騎手存在兼職行為，其中19.6%在其他外賣平臺工作，15.4%從事制造業(yè)流水線工作，部分騎手則從事餐飲、建筑等行業(yè)。在單一平臺的工作時長僅占其全部工作時間的不到一半。

由于收入波動大、流動性強，騎手的社保支付意愿普遍較低。調(diào)研顯示，騎手的自報月收入差距顯著，高則可達1萬元以上，低則僅2000多元。以上海的外賣騎手為例，在現(xiàn)行社保繳納比例下，月收入12000元的騎手，扣除社保后實際到手收入可能降至7000元。調(diào)查結(jié)果顯示，若強制個人繳納社保，23.5%的騎手明確表示“不愿參保”，38.9%的騎手僅愿意繳納月收入的5%以下，能接受現(xiàn)行繳費比例的騎手不到一成。

當(dāng)被問及最希望政府解決的問題時，近七成騎手首選“住房補貼”和“醫(yī)保”。騎手也希望擴大醫(yī)保報銷范圍，尤其是異地就醫(yī)直接結(jié)算的便利性。超過1/2的騎手希望獲得養(yǎng)老保險。由于零工職業(yè)周期短，許多人擔(dān)憂“老了跑不動單子怎么辦”。此外，1/3的騎手呼吁解決務(wù)工地的“孩子上學(xué)”問題，部分騎手因戶籍限制不得不將子女留在老家，成為“留守兒童”。

近三成（28.8%）的騎手希望“減少對外賣平臺的監(jiān)管”，希望可以獲得最大程度的平臺務(wù)工自主權(quán)。1/4的騎手期待政府提供“技能培訓(xùn)”，幫助他們轉(zhuǎn)型至更穩(wěn)定的職業(yè)；另有一成多騎手希望“放松落戶限制”，以解決子女教育和醫(yī)療保障的長期難題。

政策破題：在靈活與保障間尋找平衡點

要在保障零工群體權(quán)益的同時維持市場活力，社保制度需更具靈活性與包容性。

首先，應(yīng)進一步明確“不完全勞動關(guān)系”的社保責(zé)任主體。目前，多數(shù)專職騎手與第三方勞務(wù)公司簽約，而非直接受雇于平臺。這一復(fù)雜的合作模式導(dǎo)致責(zé)任主體不清，亟需通過政策明確平臺與外包公司的責(zé)任分工，例如要求二者共同承擔(dān)社保繳納義務(wù)，或建立聯(lián)合監(jiān)管機制，避免責(zé)任推諉。

其次，社保模式應(yīng)更加靈活，以適應(yīng)零工經(jīng)濟的特點。例如，可探索“非捆綁式”參保方案，允許零工按需選擇醫(yī)療、工傷等單項保險，而非強制繳納五險一金。此外，可適當(dāng)降低繳費基數(shù)，優(yōu)先覆蓋最迫切的保障需求，同時加速社保與戶籍脫鉤，簡化跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)流程。

再次，應(yīng)借助財政補貼降低社保成本。例如，對低收入騎手提供階梯式社保補貼——月收入低于5000元者，政府或平臺承擔(dān)50%個人繳費，收入高于8000元者，補貼比例降至20%。部分地區(qū)的試點顯示，階梯式補貼可顯著提升參保意愿，部分企業(yè)反饋參保率提升約30%。

最后，監(jiān)管部門需警惕社保改革對市場競爭的影響，避免成本壓力導(dǎo)致平臺壟斷行為，從而削弱勞動者議價能力。因此，應(yīng)同步強化反壟斷監(jiān)管，確保零工經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展與勞動者權(quán)益的動態(tài)平衡。

零工社保改革是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中的關(guān)鍵議題。盡管部分平臺已邁出探索性步伐，但在勞動關(guān)系界定、社保制度適配性、跨區(qū)域銜接等方面仍面臨挑戰(zhàn)。唯有通過明晰責(zé)任、優(yōu)化制度設(shè)計、增強政策包容性，才能真正推動社保體系的現(xiàn)代化，為零工群體提供可持續(xù)的保障，助力“共同富裕”目標(biāo)的實現(xiàn)。

（作者系北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副院長）

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