國(guó)土空間規(guī)劃是融合統(tǒng)一主體功能區(qū)規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的新型空間規(guī)劃，是未來(lái)國(guó)家及地區(qū)空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖。

自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人在近期的城市規(guī)劃年會(huì)大會(huì)報(bào)告中指出，國(guó)土空間規(guī)劃既要體現(xiàn)全國(guó)一盤棋的思想，也要緊密結(jié)合地方實(shí)際，立足本地資源特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，既要強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性，也要體現(xiàn)多樣性。為此，各級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃如何既解決本地空間發(fā)展特定問(wèn)題，又能夠有效貫徹全國(guó)規(guī)劃的落地和統(tǒng)一性？這是值得深入研討的問(wèn)題。

各層級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃需要承擔(dān)不同的功能和責(zé)任

我國(guó)正在推進(jìn)構(gòu)建的國(guó)土空間規(guī)劃體系，由全國(guó)、跨區(qū)域（如長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶）、省域、市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同空間層級(jí)組成。首先應(yīng)當(dāng)說(shuō)，不同空間范疇體現(xiàn)了不同尺度的地理空間層級(jí)性。地理空間作為區(qū)分和認(rèn)識(shí)“空間對(duì)象”的基本維度，其空間形式（形態(tài)、結(jié)構(gòu)、功能與過(guò)程）會(huì)隨著空間尺度的不同而發(fā)生變化，且不同尺度間具有關(guān)聯(lián)影響和轉(zhuǎn)換關(guān)系。這意味著全國(guó)、跨區(qū)域和省域的國(guó)土空間規(guī)劃著重于全國(guó)及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略性、方向性、引導(dǎo)性、約束性及控制性要求，著力于全國(guó)、跨區(qū)域和省域范圍開發(fā)與保護(hù)、公平與效率的空間均衡。各城市尺度的國(guó)土空間規(guī)劃著力落實(shí)上位規(guī)劃的空間管治戰(zhàn)略要求，提出精細(xì)化空間管控要求。

由于全國(guó)、跨區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃在研究單元上往往把一個(gè)城市群或者大城市區(qū)域看作一個(gè)整體均質(zhì)化的單元（點(diǎn)）；省域?qū)用娴膰?guó)土空間規(guī)劃，往往把一個(gè)城市和縣作為一個(gè)整體單元和均質(zhì)空間來(lái)看待，因此，在國(guó)家、跨區(qū)域和省域?qū)用娴目臻g結(jié)構(gòu)和形態(tài)分析，重點(diǎn)明確空間開發(fā)-保護(hù)格局以及市縣主體功能定位。降尺到市縣尺度的國(guó)土空間規(guī)劃，城市空間有可能被打開分解成若干地塊，可以著重開展城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的“三線”劃定。

“三線”劃定應(yīng)當(dāng)最適合在市縣尺度開展，從技術(shù)維度看，不同空間尺度的圖件表達(dá)差異很大，國(guó)家規(guī)劃圖件比例尺一般為1：400萬(wàn)，省級(jí)規(guī)劃1：50萬(wàn)~1：100萬(wàn)，在省域尺度上劃定的三條控制線是很難落實(shí)的，甚至出現(xiàn)省域圖件上的紅線到縣級(jí)圖件上邊界相差幾十公里的現(xiàn)象。而市級(jí)規(guī)劃1：5萬(wàn)~1：10萬(wàn)，縣級(jí)規(guī)劃一般1：1萬(wàn)，到了城市內(nèi)部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般都是1：5000，甚至1：1000，從邊界精度上適合“三線”劃定。從國(guó)家、省市的分級(jí)管理責(zé)權(quán)利看，國(guó)家級(jí)和省級(jí)空間規(guī)劃著力于從全局視角和長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光把握國(guó)土空間發(fā)展總體趨勢(shì)和區(qū)域協(xié)調(diào)均衡關(guān)系；城市尺度著力保障城市及區(qū)域內(nèi)部空間地塊的均衡配置，根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載力、市場(chǎng)發(fā)展?jié)摿彤?dāng)?shù)匕傩招枨螅M(jìn)而明確開發(fā)保護(hù)的規(guī)模和落實(shí)地塊，確定每個(gè)縣市的每個(gè)地塊做什么，真正體現(xiàn)以人民為中心、以生態(tài)為底線的規(guī)劃思想；國(guó)家和省層面的規(guī)劃把控全局的結(jié)構(gòu)性引導(dǎo)和約定，以此引導(dǎo)和控制市縣層面的“三線”劃定。比如在國(guó)家發(fā)改委2014年印發(fā)的《“十三五”市縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新指導(dǎo)意見》中，就提出農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)縣的農(nóng)業(yè)空間比例超過(guò)50%，重要生態(tài)功能區(qū)縣的生態(tài)空間比例超過(guò)50%。

只有各層級(jí)規(guī)劃各司其職、縱橫相互銜接，才能夠體現(xiàn)規(guī)劃體系的完整性和系統(tǒng)性，才有可能整合不同尺度規(guī)劃以及規(guī)劃實(shí)施管理，使之朝著可持續(xù)、有效率的方向共同努力。

不同主體功能類型縣市應(yīng)體現(xiàn)各自的國(guó)土空間規(guī)劃特點(diǎn)

8月的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議指出要按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)各類要素合理流動(dòng)和高效集聚，增強(qiáng)創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力，加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)，增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，增強(qiáng)其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能。要保障民生底線，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，在發(fā)展中營(yíng)造平衡。這為城市化及其他地區(qū)的發(fā)展點(diǎn)明方向。

我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃將市縣劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)和限制開發(fā)等類型。其中優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)縣市是城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域分為農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)。不同功能類型的縣市，其發(fā)展和保護(hù)功能不同，相應(yīng)的國(guó)土空間規(guī)劃也應(yīng)有側(cè)重。

城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)域，作為未來(lái)人口和經(jīng)濟(jì)集聚空間和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的主承載空間，要著眼于提高競(jìng)爭(zhēng)力和增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集聚能力，促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，提高就業(yè)容納能力，合理配置產(chǎn)業(yè)空間，在輕型產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域推進(jìn)產(chǎn)城融合，更好協(xié)調(diào)生產(chǎn)生活關(guān)系，全面服務(wù)人的發(fā)展。同時(shí)，更多注重為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和流動(dòng)務(wù)工人員的本地化創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)城市公平與友善的基本環(huán)境。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的市縣，要圍繞增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為主要任務(wù)，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工和其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)?；巨r(nóng)田保護(hù)空間及農(nóng)村發(fā)展空間，要有足夠的預(yù)留和保護(hù)。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的市縣，著力保護(hù)生態(tài)環(huán)境，為全社會(huì)提供碧水藍(lán)天凈土等生態(tài)產(chǎn)品，要預(yù)留足夠的生態(tài)空間，并把生物多樣性保護(hù)和生態(tài)修復(fù)作為工作重點(diǎn)，同時(shí)，積極探索生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)路徑，因地制宜地發(fā)展適宜生態(tài)綠色經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”。

同時(shí)，規(guī)劃要按照人口流動(dòng)趨勢(shì)，合理配置公共服務(wù)資源，促進(jìn)公共服務(wù)資源均衡配置，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的市縣，要著眼外來(lái)人口本地化趨勢(shì)，充分考慮外來(lái)人口的家庭結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)等特點(diǎn)和社區(qū)分布狀況，在教育、醫(yī)療、就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域加大投入力度，合理布局。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的市縣，要考慮未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)和集聚人口的潛力，使公共服務(wù)資源的配置與未來(lái)人口集聚規(guī)模相適應(yīng)。而農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，未來(lái)人口總體上可能呈現(xiàn)凈流出態(tài)勢(shì)，城鎮(zhèn)化水平會(huì)低于全國(guó)。要考慮人口向外轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，避免簡(jiǎn)單地按照人口遞增的趨勢(shì)規(guī)劃公共服務(wù)設(shè)施和能力。

（作者系中國(guó)科學(xué)院南京地理與湖泊研究所研究員、中國(guó)科學(xué)院大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院教授、長(zhǎng)三角一體化決策咨詢專家、民盟中央生態(tài)環(huán)境委員會(huì)成員、蘇科創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院理事長(zhǎng)）