7月23日，美國財政部長耶倫致信國會眾議院議長佩洛西，通知國會自8月1日起美國政府未償付債務(wù)將達到法定上限，并且自當日起財政部將暫停發(fā)售聯(lián)邦和地方政府債券，直至債務(wù)上限被暫?；虮惶岣撸蝗绻麌鴷茨茉?021年8月2日前做出決定，財政部將不得不開始采用“額外非常措施”來防止美國出現(xiàn)債務(wù)違約。8月2日，耶倫再次致信佩洛西，財政部已于當日采取額外非常措施以防止美國債務(wù)違約，同時明確告知國會由于新冠疫情對經(jīng)濟的影響，額外非常措施將具有極大的不確定性，敦促國會盡快采取行動以保護美國的信譽。

但是，美國國會似乎顧不上這個讓人特別頭痛的問題。8月10日，美國參議院以69票贊成、30票反對通過了總額約1.2萬億美元的“基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案”（下稱“基建法案”），包括約5500億美元的一攬子基建新投資。緊隨其后的8月11日，美國參議院以50票對49票的微弱優(yōu)勢通過了總額約3.5萬億美元的2022財年預(yù)算框架，全部49名共和黨參議員投了反對票，反映出兩黨之間對預(yù)算框架主要內(nèi)容的嚴重分歧。之后國會的議員們?nèi)缙谶M入“休假模式”，最早將于9月14日才會重返華盛頓，那么一切要等國會做出決定，是暫停債務(wù)上限、暫停多久？還是再一次提高債務(wù)上限，提高多少？都在未知之中。

債務(wù)上限曾被不斷上調(diào)

美國聯(lián)邦政府債務(wù)上限是由國會立法所設(shè)定的政府可以合法舉債的最高限額，是政府因社會保障、醫(yī)療保險、軍人工資和退稅等支出而欠下的債務(wù)資金。在第一次世界大戰(zhàn)中，戰(zhàn)爭導致美國政府的費用支出大幅飆升，而政府支出又要得到國會的批準方可執(zhí)行，為解決政府與國會之間頻繁的申請和批準程序，國會授權(quán)政府一個開支的最大額度，也就是美國債務(wù)上限的來歷。

自從設(shè)立債務(wù)上限以來，由于美國過度依賴負債的經(jīng)濟社會發(fā)展模式，債務(wù)上限被不斷抬高，自1960年9月至2011年8月美國政府債務(wù)上限被上調(diào)79次，平均每8個月1次。隨著每一次上調(diào)，美國政府債務(wù)上限不斷水漲船高，根據(jù)耶倫的說法，特朗普政府時期兩黨制定的2019年預(yù)算法案（Public Law 116-37）規(guī)定的債務(wù)上限暫停期限于2021年7月31日失效，債務(wù)上限將重返之前的22萬億美元，加上暫停期間發(fā)生的6.5萬億美元政府借債，下一次的債務(wù)上限至少要從28.5萬億美元起步，平均每個美國家庭負債約22萬美元。

美國政府債務(wù)上限無論對美國國內(nèi)還是國外，都有著重要影響。對美國國內(nèi)而言，如果債務(wù)上限問題不能得到及時解決，美國聯(lián)邦政府很可能因為沒有資金支付政府雇員薪資而被迫關(guān)門，除個別重要部門和項目外，所有的支出將暫停，這會產(chǎn)生極為不利的經(jīng)濟社會影響和疊加效應(yīng)。

對美國國外而言，意味著美國國家信譽的下降，2011年8月5日，評級機構(gòu)標準普爾公司宣布將美國主權(quán)信用評級從AAA下調(diào)至AA＋，這是美國主權(quán)信用評級歷史上首次遭“降級”。為避免再次出現(xiàn)這樣的情況，耶倫向國會發(fā)出警告，她指出目前財政部無法就額外非常措施可以維持多久給出明確的估計，但已知的巨額支出將使額外非常措施很快用盡，例如僅在10月1日與國防部有關(guān)的退休和醫(yī)療保健項目將發(fā)生大量強制性支付，總額約1500億美元。如果債務(wù)上限問題不能及時得到解決，美國就有可能出現(xiàn)債務(wù)違約，那將是“不可承受之重”，不僅影響美國自身，還將影響世界。

財政赤字不斷增加迫使債務(wù)上限上調(diào)

5月28日，美國總統(tǒng)拜登正式向國會提交2022財年預(yù)算案，同日，美國財政部公布了2022財年收入預(yù)算的總說明。根據(jù)這份預(yù)算案，2021財年美國聯(lián)邦政府財政赤字將達創(chuàng)紀錄的3.7萬億美元，2022財年美國聯(lián)邦政府的總支出將超過6萬億美元，總收入4.2萬億美元，財年赤字超過1.8萬元美元，聯(lián)邦公共債務(wù)累計將達到26.3萬億美元，與當年GDP的比值約為111.8%。

并且，按照這份預(yù)算案估計，自2022至2031年的10年間美國聯(lián)邦政府財政赤字將持續(xù)上升，2031財年美國的聯(lián)邦公共債務(wù)累計將達39.1萬億美元。財政赤字難改上升趨勢，最好的籌錢方法就剩下借債了，因此不斷借債迫使美國必須允許債務(wù)上限上調(diào)。

不算增加的財政赤字，其直接原因是美國揮霍性的花錢方式。僅以應(yīng)對新冠疫情而言，特朗普政府的救助法案是9000億美元，拜登-哈里斯政府的“拯救美國”紓困法案是1.9萬億美元，美國政府一而再、再而三地開啟“撒錢”模式，造成有的美國人寧愿失業(yè)拿救濟，也不愿就業(yè)賺工資，因為救濟金比工資更高。如此，過度“慷慨”的支出是造成2021財年赤字大幅增加的根本原因。并且，拜登-哈里斯政府還接連提出高達2.3萬億美元的“美國就業(yè)計劃”和高達1.8萬億美元的“美國家庭計劃”，用于復(fù)蘇和重振美國經(jīng)濟以及解決社會問題。

盡管這兩項計劃被一再修改并縮水，以獲得共和黨的支持，但仍舊無法改變美國聯(lián)邦財政赤字持續(xù)增加的趨勢。根據(jù)美國國會預(yù)算辦公室8月9日發(fā)布的一份報告，基建法案將在2021至2030的10年間增加自由支出4150億美元、減少法定支出1100億美元，增加稅收收入500億美元，但總體平衡之后仍將增加美國聯(lián)邦財政赤字約2560億美元。

美國是否擔心赤字和外債

美國國會議員輕松休假之后，等待他們的，是兩黨就債務(wù)上限的又一輪爭論。但無論如何，根據(jù)歷史經(jīng)驗，債務(wù)上限被再次上調(diào)是毋庸置疑的了。因為，也沒有其他更好的辦法。對于美國政府和國會而言，一方面要“花錢”來應(yīng)對疫情、復(fù)蘇經(jīng)濟和解決社會問題，這是個“硬要求”，似乎無法避免；另一方面，只能增加赤字和借債來“找錢”，似乎也別無他法、無法避免。因此，國會議員們終將批準債務(wù)上限再次上調(diào)，也就容易理解、順理成章了。但這既不是解決問題的態(tài)度，也不是解決問題的方法，赤字和借債的“天際線”究竟要上調(diào)到什么高度才能終止呢？

拜登-哈里斯政府還想到了另一招以降低赤字，“加稅增收”。“加稅”無非是向美國公司加稅和向美國富人加稅，拜登-哈里斯政府已經(jīng)公布的稅改措施包括，公司所得稅方面，將聯(lián)邦標準稅率從21%升至28%、對大公司按賬面利潤加征15%的最低稅、將全球無形低稅所得（GILTI）的稅率升至21%、推動美國建議的全球最低稅規(guī)則等方面；向美國富人加稅，將個人所得稅最高稅率從37%升至39.6%、對于資本利得和股息收入超過100萬美元的人群直接適用39.6%的個人所得稅最高稅率、結(jié)束遺產(chǎn)繼承時的資本利得免除額規(guī)則等。這確實是個雄心勃勃的加稅增收計劃，但是否能夠獲得國會批準仍存巨大變數(shù)，已有民主黨議員對約3.5萬億美元的2022財年預(yù)算框架提出異議，向美國大公司和富人“加稅”沒那么簡單、容易。

無論民主黨還是共和黨政府，都沒能有效解決財政赤字和政府債務(wù)的問題，政府債務(wù)持續(xù)增加，不得不考慮美國對待債務(wù)的信用問題。8月17日美國財政部公布最新一期的國際資本流動報告，截至2021年6月其他國家持有美國國債總額達到約7.2萬億美元，其中日本仍舊保持美國國債第一大持有國地位，持有約1.3萬億美元。但是2021年1月至3月日本曾連續(xù)減持美國國債，減持幅度曾高達180億美元，其他國家也有類似操作，這顯示出對美國國債的信心出現(xiàn)動搖。

然而，美國似乎對此并不特別擔心，根本原因就是美元。美國自恃美元的國際儲備貨幣地位，連續(xù)開啟“量化寬松”的貨幣政策，特別是疫情期間更是加大馬力地“印鈔”，這種“無節(jié)制”的放水，對其他美國國債持有國而言是不負責任的。

更何況，多發(fā)的美元也給美國自己造成難題，那就是美國股市的泡沫、房地產(chǎn)價格的上漲，以及通貨膨脹。2021年6月的美國消費者物價指數(shù)上漲5.4%，是最近13年來上漲幅度最大的，對此耶倫表示，通貨膨脹仍將在數(shù)月內(nèi)快速上漲，她擔心還會上漲的房屋價格對低收入家庭的影響，可見，對美國而言這也是一把雙刃劍。

（勵賀林系天津商業(yè)大學會計學院院長、教授，中國人民大學財稅研究所兼職研究員；姚麗系天津理工大學管理學院講師）