7月23日，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)耶倫致信國(guó)會(huì)眾議院議長(zhǎng)佩洛西，通知國(guó)會(huì)自8月1日起美國(guó)政府未償付債務(wù)將達(dá)到法定上限，并且自當(dāng)日起財(cái)政部將暫停發(fā)售聯(lián)邦和地方政府債券，直至債務(wù)上限被暫?；虮惶岣?；如果國(guó)會(huì)未能在2021年8月2日前做出決定，財(cái)政部將不得不開始采用“額外非常措施”來(lái)防止美國(guó)出現(xiàn)債務(wù)違約。8月2日，耶倫再次致信佩洛西，財(cái)政部已于當(dāng)日采取額外非常措施以防止美國(guó)債務(wù)違約，同時(shí)明確告知國(guó)會(huì)由于新冠疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，額外非常措施將具有極大的不確定性，敦促國(guó)會(huì)盡快采取行動(dòng)以保護(hù)美國(guó)的信譽(yù)。

但是，美國(guó)國(guó)會(huì)似乎顧不上這個(gè)讓人特別頭痛的問(wèn)題。8月10日，美國(guó)參議院以69票贊成、30票反對(duì)通過(guò)了總額約1.2萬(wàn)億美元的“基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案”（下稱“基建法案”），包括約5500億美元的一攬子基建新投資。緊隨其后的8月11日，美國(guó)參議院以50票對(duì)49票的微弱優(yōu)勢(shì)通過(guò)了總額約3.5萬(wàn)億美元的2022財(cái)年預(yù)算框架，全部49名共和黨參議員投了反對(duì)票，反映出兩黨之間對(duì)預(yù)算框架主要內(nèi)容的嚴(yán)重分歧。之后國(guó)會(huì)的議員們?nèi)缙谶M(jìn)入“休假模式”，最早將于9月14日才會(huì)重返華盛頓，那么一切要等國(guó)會(huì)做出決定，是暫停債務(wù)上限、暫停多久？還是再一次提高債務(wù)上限，提高多少？都在未知之中。

債務(wù)上限曾被不斷上調(diào)

美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)上限是由國(guó)會(huì)立法所設(shè)定的政府可以合法舉債的最高限額，是政府因社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、軍人工資和退稅等支出而欠下的債務(wù)資金。在第一次世界大戰(zhàn)中，戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致美國(guó)政府的費(fèi)用支出大幅飆升，而政府支出又要得到國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)方可執(zhí)行，為解決政府與國(guó)會(huì)之間頻繁的申請(qǐng)和批準(zhǔn)程序，國(guó)會(huì)授權(quán)政府一個(gè)開支的最大額度，也就是美國(guó)債務(wù)上限的來(lái)歷。

自從設(shè)立債務(wù)上限以來(lái)，由于美國(guó)過(guò)度依賴負(fù)債的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式，債務(wù)上限被不斷抬高，自1960年9月至2011年8月美國(guó)政府債務(wù)上限被上調(diào)79次，平均每8個(gè)月1次。隨著每一次上調(diào)，美國(guó)政府債務(wù)上限不斷水漲船高，根據(jù)耶倫的說(shuō)法，特朗普政府時(shí)期兩黨制定的2019年預(yù)算法案（Public Law 116-37）規(guī)定的債務(wù)上限暫停期限于2021年7月31日失效，債務(wù)上限將重返之前的22萬(wàn)億美元，加上暫停期間發(fā)生的6.5萬(wàn)億美元政府借債，下一次的債務(wù)上限至少要從28.5萬(wàn)億美元起步，平均每個(gè)美國(guó)家庭負(fù)債約22萬(wàn)美元。

美國(guó)政府債務(wù)上限無(wú)論對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，都有著重要影響。對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)而言，如果債務(wù)上限問(wèn)題不能得到及時(shí)解決，美國(guó)聯(lián)邦政府很可能因?yàn)闆]有資金支付政府雇員薪資而被迫關(guān)門，除個(gè)別重要部門和項(xiàng)目外，所有的支出將暫停，這會(huì)產(chǎn)生極為不利的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響和疊加效應(yīng)。

對(duì)美國(guó)國(guó)外而言，意味著美國(guó)國(guó)家信譽(yù)的下降，2011年8月5日，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)普爾公司宣布將美國(guó)主權(quán)信用評(píng)級(jí)從AAA下調(diào)至AA＋，這是美國(guó)主權(quán)信用評(píng)級(jí)歷史上首次遭“降級(jí)”。為避免再次出現(xiàn)這樣的情況，耶倫向國(guó)會(huì)發(fā)出警告，她指出目前財(cái)政部無(wú)法就額外非常措施可以維持多久給出明確的估計(jì)，但已知的巨額支出將使額外非常措施很快用盡，例如僅在10月1日與國(guó)防部有關(guān)的退休和醫(yī)療保健項(xiàng)目將發(fā)生大量強(qiáng)制性支付，總額約1500億美元。如果債務(wù)上限問(wèn)題不能及時(shí)得到解決，美國(guó)就有可能出現(xiàn)債務(wù)違約，那將是“不可承受之重”，不僅影響美國(guó)自身，還將影響世界。

財(cái)政赤字不斷增加迫使債務(wù)上限上調(diào)

5月28日，美國(guó)總統(tǒng)拜登正式向國(guó)會(huì)提交2022財(cái)年預(yù)算案，同日，美國(guó)財(cái)政部公布了2022財(cái)年收入預(yù)算的總說(shuō)明。根據(jù)這份預(yù)算案，2021財(cái)年美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政赤字將達(dá)創(chuàng)紀(jì)錄的3.7萬(wàn)億美元，2022財(cái)年美國(guó)聯(lián)邦政府的總支出將超過(guò)6萬(wàn)億美元，總收入4.2萬(wàn)億美元，財(cái)年赤字超過(guò)1.8萬(wàn)元美元，聯(lián)邦公共債務(wù)累計(jì)將達(dá)到26.3萬(wàn)億美元，與當(dāng)年GDP的比值約為111.8%。

并且，按照這份預(yù)算案估計(jì)，自2022至2031年的10年間美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政赤字將持續(xù)上升，2031財(cái)年美國(guó)的聯(lián)邦公共債務(wù)累計(jì)將達(dá)39.1萬(wàn)億美元。財(cái)政赤字難改上升趨勢(shì)，最好的籌錢方法就剩下借債了，因此不斷借債迫使美國(guó)必須允許債務(wù)上限上調(diào)。

不算增加的財(cái)政赤字，其直接原因是美國(guó)揮霍性的花錢方式。僅以應(yīng)對(duì)新冠疫情而言，特朗普政府的救助法案是9000億美元，拜登-哈里斯政府的“拯救美國(guó)”紓困法案是1.9萬(wàn)億美元，美國(guó)政府一而再、再而三地開啟“撒錢”模式，造成有的美國(guó)人寧愿失業(yè)拿救濟(jì)，也不愿就業(yè)賺工資，因?yàn)榫葷?jì)金比工資更高。如此，過(guò)度“慷慨”的支出是造成2021財(cái)年赤字大幅增加的根本原因。并且，拜登-哈里斯政府還接連提出高達(dá)2.3萬(wàn)億美元的“美國(guó)就業(yè)計(jì)劃”和高達(dá)1.8萬(wàn)億美元的“美國(guó)家庭計(jì)劃”，用于復(fù)蘇和重振美國(guó)經(jīng)濟(jì)以及解決社會(huì)問(wèn)題。

盡管這兩項(xiàng)計(jì)劃被一再修改并縮水，以獲得共和黨的支持，但仍舊無(wú)法改變美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政赤字持續(xù)增加的趨勢(shì)。根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室8月9日發(fā)布的一份報(bào)告，基建法案將在2021至2030的10年間增加自由支出4150億美元、減少法定支出1100億美元，增加稅收收入500億美元，但總體平衡之后仍將增加美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政赤字約2560億美元。

美國(guó)是否擔(dān)心赤字和外債

美國(guó)國(guó)會(huì)議員輕松休假之后，等待他們的，是兩黨就債務(wù)上限的又一輪爭(zhēng)論。但無(wú)論如何，根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)，債務(wù)上限被再次上調(diào)是毋庸置疑的了。因?yàn)椋矝]有其他更好的辦法。對(duì)于美國(guó)政府和國(guó)會(huì)而言，一方面要“花錢”來(lái)應(yīng)對(duì)疫情、復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)和解決社會(huì)問(wèn)題，這是個(gè)“硬要求”，似乎無(wú)法避免；另一方面，只能增加赤字和借債來(lái)“找錢”，似乎也別無(wú)他法、無(wú)法避免。因此，國(guó)會(huì)議員們終將批準(zhǔn)債務(wù)上限再次上調(diào)，也就容易理解、順理成章了。但這既不是解決問(wèn)題的態(tài)度，也不是解決問(wèn)題的方法，赤字和借債的“天際線”究竟要上調(diào)到什么高度才能終止呢？

拜登-哈里斯政府還想到了另一招以降低赤字，“加稅增收”。“加稅”無(wú)非是向美國(guó)公司加稅和向美國(guó)富人加稅，拜登-哈里斯政府已經(jīng)公布的稅改措施包括，公司所得稅方面，將聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)稅率從21%升至28%、對(duì)大公司按賬面利潤(rùn)加征15%的最低稅、將全球無(wú)形低稅所得（GILTI）的稅率升至21%、推動(dòng)美國(guó)建議的全球最低稅規(guī)則等方面；向美國(guó)富人加稅，將個(gè)人所得稅最高稅率從37%升至39.6%、對(duì)于資本利得和股息收入超過(guò)100萬(wàn)美元的人群直接適用39.6%的個(gè)人所得稅最高稅率、結(jié)束遺產(chǎn)繼承時(shí)的資本利得免除額規(guī)則等。這確實(shí)是個(gè)雄心勃勃的加稅增收計(jì)劃，但是否能夠獲得國(guó)會(huì)批準(zhǔn)仍存巨大變數(shù)，已有民主黨議員對(duì)約3.5萬(wàn)億美元的2022財(cái)年預(yù)算框架提出異議，向美國(guó)大公司和富人“加稅”沒那么簡(jiǎn)單、容易。

無(wú)論民主黨還是共和黨政府，都沒能有效解決財(cái)政赤字和政府債務(wù)的問(wèn)題，政府債務(wù)持續(xù)增加，不得不考慮美國(guó)對(duì)待債務(wù)的信用問(wèn)題。8月17日美國(guó)財(cái)政部公布最新一期的國(guó)際資本流動(dòng)報(bào)告，截至2021年6月其他國(guó)家持有美國(guó)國(guó)債總額達(dá)到約7.2萬(wàn)億美元，其中日本仍舊保持美國(guó)國(guó)債第一大持有國(guó)地位，持有約1.3萬(wàn)億美元。但是2021年1月至3月日本曾連續(xù)減持美國(guó)國(guó)債，減持幅度曾高達(dá)180億美元，其他國(guó)家也有類似操作，這顯示出對(duì)美國(guó)國(guó)債的信心出現(xiàn)動(dòng)搖。

然而，美國(guó)似乎對(duì)此并不特別擔(dān)心，根本原因就是美元。美國(guó)自恃美元的國(guó)際儲(chǔ)備貨幣地位，連續(xù)開啟“量化寬松”的貨幣政策，特別是疫情期間更是加大馬力地“印鈔”，這種“無(wú)節(jié)制”的放水，對(duì)其他美國(guó)國(guó)債持有國(guó)而言是不負(fù)責(zé)任的。

更何況，多發(fā)的美元也給美國(guó)自己造成難題，那就是美國(guó)股市的泡沫、房地產(chǎn)價(jià)格的上漲，以及通貨膨脹。2021年6月的美國(guó)消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)上漲5.4%，是最近13年來(lái)上漲幅度最大的，對(duì)此耶倫表示，通貨膨脹仍將在數(shù)月內(nèi)快速上漲，她擔(dān)心還會(huì)上漲的房屋價(jià)格對(duì)低收入家庭的影響，可見，對(duì)美國(guó)而言這也是一把雙刃劍。

（勵(lì)賀林系天津商業(yè)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院院長(zhǎng)、教授，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)稅研究所兼職研究員；姚麗系天津理工大學(xué)管理學(xué)院講師）