2013~2019年間，美國國會決定美國債務(wù)上限的方式一直是設(shè)定或延長債務(wù)上限暫停期限，在有效的債務(wù)上限暫停期限內(nèi)，聯(lián)邦政府可以不受限制地借債以維持政府運轉(zhuǎn)和支付過往的債務(wù)本息，這就造成美國債務(wù)的余額被不斷推高。但是，近來美國國會似乎正在改變這一慣用的做法，不再延長債務(wù)上限暫停期限，而是采取直接提高債務(wù)上限的做法。2021年10月14日，美國總統(tǒng)拜登簽署經(jīng)參眾兩院通過的法案，直接將美國債務(wù)上限提高4800億美元；12月14日，參議院通過了另一項將債務(wù)上限提高2.5萬億美元的議案，第二天眾議院也通過了該議案。12月16日拜登總統(tǒng)將該議案簽署為法律，同時也將美國債務(wù)上限進一步推高至約31萬億美元。

債務(wù)上限問題拖累美國償債能力

債務(wù)上限暫停期限原本的含義是美國國會為其再一次設(shè)定新的債務(wù)上限額度所設(shè)定的“最小時間間隔”，一旦這個“最小時間間隔”的暫停期限結(jié)束，債務(wù)上限的額度必須由國會重新設(shè)定，以適應(yīng)暫停期限內(nèi)聯(lián)邦政府發(fā)生的新增債務(wù)，也是對暫停期限內(nèi)聯(lián)邦政府新增債務(wù)的法律承認。在債務(wù)上限暫停期限結(jié)束而國會仍未設(shè)定新的債務(wù)上限的情形下，財政部可以啟用“特別措施”，在暫停期限結(jié)束后的一段時間內(nèi)償付美國聯(lián)邦債務(wù)，確保美國債務(wù)不違約，以便讓國會有足夠時間討論和決策，提高債務(wù)上限還是繼續(xù)延長暫停期限，但是其中的巨大風(fēng)險是，在特別措施下美國財政部不能發(fā)生現(xiàn)金耗盡的情況。

財政部可以啟用的特別措施來自于法律授權(quán)，一旦啟用，財政部長有權(quán)以特殊的方式管理美國聯(lián)邦政府的現(xiàn)金和債務(wù)事宜。例如，美國公務(wù)員退休金和殘疾人保障基金（CSRDF）是美國聯(lián)邦政府的一項重要開支，財政部對CSRDF的資金支持一般以財政部的發(fā)債實現(xiàn)，在債務(wù)上限暫停期限結(jié)束后，如果財政部由于CSRDF的發(fā)債必然導(dǎo)致美國債務(wù)突破債務(wù)上限的情形，美國財政部長可以在特別措施下宣布“債務(wù)發(fā)行暫停期”(DISP)。同時，法律還要求財政部長立即制定支付計劃，當DISP結(jié)束，財政部必須立刻將之前拖欠的投資予以彌補，財政部長需要向國會報告特別措施的具體使用情況。

一旦宣布DISP，財政部能夠滿足美國聯(lián)邦政府財政支付義務(wù)的時間長短，將僅僅取決于財政部的現(xiàn)金余額、通過特別措施可獲得的額外資金，以及聯(lián)邦政府財政收入和支付的時間節(jié)點。例如，如果在DISP宣布后恰巧碰到個人所得稅的繳稅期，那就非常幸運，財政部的日子會好過一些；另外，向各種聯(lián)邦信托基金贖回和發(fā)行特別國債的時機，對于財政部的現(xiàn)金管理也很重要。

在DISP內(nèi)財政部無法兌現(xiàn)對CSRDF的投資，美國公務(wù)員和殘疾人保障金會受到影響，而財政部可以利用節(jié)省下來的財政資源來履行聯(lián)邦政府債務(wù)的償付義務(wù)。這就是2021年8月2日美國財政部長耶倫再一次宣布DISP的原因，并且不得不于2021年9月28日、10月18日和11月16日多次延長DISP，以騰出財政資源保證美國債務(wù)義務(wù)的履行。在2021年10月14日美國債務(wù)上限被暫時增加4800億美元后，耶倫于10月18日通知國會，將DISP延長到2021年12月15日，并且重申，一旦債務(wù)上限問題得到解決，財政部對于CSRDF的欠賬將在第一時間一次性解決，保證聯(lián)邦退休人員和雇員的收入不受這些行動的影響。

債務(wù)上限艱難渡險，財政部“得以喘息”

2021年12月14日美國國會參議院以黨派界限分明的投票結(jié)果，50票對49票，勉強通過將債務(wù)上限提高2.5萬億美元的議案。盡管共和黨參議員無一人投票支持該議案，但共和黨也算是客觀上支持了該議案。參議院民主黨領(lǐng)袖舒默和共和黨領(lǐng)袖麥康奈爾專門為此達成一致，允許就債務(wù)上限問題以簡單多數(shù)形式表決該議案，而不必動用冗長辯論程序，也不必通過“預(yù)算和解程序”，但是僅此一次，下不為例。很多共和黨參議員堅持應(yīng)由民主黨自己解決債務(wù)上限問題的立場，背后的用意是迫使民主黨將本年度僅剩的一次預(yù)算和解程序機會用在債務(wù)上限問題上，但民主黨是不會那么容易“就范”的，民主黨會把寶貴的預(yù)算和解程序機會留給更重要的“重建美好計劃”。2.5萬億美元的債務(wù)上限增加議案得以通過，應(yīng)該看作是共和黨對在參議院席位占優(yōu)的民主黨“放了一馬”，這種“未再阻攔”也算是對2.5萬億美元債務(wù)上限提升的客觀支持。該議案隨后于12月15日在美國眾議院以221票對209票獲得通過，只有1名共和黨眾議員投票支持了該議案。

2021年12月15日耶倫致信國會領(lǐng)導(dǎo)人，雖然國會參眾兩院已通過議案將債務(wù)上限增加2.5萬億美元，拜登總統(tǒng)也會在12月16日簽署該法案，但是財政部的現(xiàn)金只能滿足CSRDF中需要立即支付給受益人的部分，那些不需要立即支付的部分將被延遲，而原先決定于2021年12月15日結(jié)束的DISP將持續(xù)到2021年12月16日結(jié)束。這說明財政部手頭的現(xiàn)金資源已接近枯竭，兩黨在最后時刻才讓債務(wù)上限“重獲新生”，使得財政部“得以喘息”，避免美國出現(xiàn)債務(wù)違約。這樣的結(jié)果來之不易、險象環(huán)生，毋庸諱言，兩黨就債務(wù)上限的“斗法”，不僅給美國國家信用帶來重大風(fēng)險，也影響世界金融體系的穩(wěn)定。

黨派利益博弈越發(fā)激烈

將債務(wù)上限問題作為美國國會兩黨之間進行政治利益博弈工具的做法，由來已久，其實并不新鮮。1995年末，就時任美國總統(tǒng)克林頓提出的教育、醫(yī)保、環(huán)境方面的投資議案，白宮與國會之間僵持不下，參議院席位占優(yōu)的共和黨人采取不合作的態(tài)度。參議院共和黨領(lǐng)袖金里奇就曾提出禁止聯(lián)邦政府提高債務(wù)上限，此舉導(dǎo)致聯(lián)邦政府兩次被迫關(guān)門，當年10年期美國國債利率從5.5%迅速飆升到6.5%，造成美國聯(lián)邦政府支出更多國債利息來為此埋單。

近年來，圍繞債務(wù)上限制度的存廢問題，美國各界有著不同的聲音，爭議不斷。許多政策制定者、前財政部官員和評論界人士都呼吁取消債務(wù)上限，理由是這個制度“過時了”。主張取消債務(wù)上限制度的人士認為，該制度只是提供了一個“煽動債務(wù)辯論”的理由而已，美國的債務(wù)該增加還是要增加，美國聯(lián)邦政府發(fā)債與否，取決于聯(lián)邦政府的收入和支出之間的平衡關(guān)系，當收不抵支時則必然發(fā)債，與是否有債務(wù)上限沒有關(guān)系，債務(wù)上限制度并沒有阻攔美國債務(wù)的一路飆升，因此這個制度是多余的。這些人士還主張國會應(yīng)該向聯(lián)邦政府財政部授予更大更多的權(quán)力，以提高財政部發(fā)債借債的效率，避免美國政府關(guān)門和美國債務(wù)違約的風(fēng)險。

但是，當主張取消債務(wù)上限制度的人士著手研究如何實現(xiàn)這一目標時，他們發(fā)現(xiàn)這似乎是一項無法完成的任務(wù)。因為，要取消或廢除債務(wù)上限制度，面臨著美國憲法、法律和立法程序上的重重障礙，美國現(xiàn)行的議會立法制度和黨派利益之爭根本無法支持債務(wù)上限制度被取消。

支持保留債務(wù)上限制度的人士認為，債務(wù)上限制度是美國國會掌握“錢袋子”權(quán)力的重要基礎(chǔ)，支出授權(quán)、稅收立法與債務(wù)上限構(gòu)成國會行使“錢袋子”權(quán)力的“三足”，這“三足”呈“鼎立”之勢，支撐美國國會的立法權(quán)威，因此，債務(wù)上限制度是萬萬不可廢除的。這一次債務(wù)上限被提升2.5萬億美元，是共和黨的讓步使然，但是兩黨之間的利益博弈不僅沒有趨緩，而且越發(fā)激烈。2021年11月19日美國眾議院以帶有明顯黨派邊界的220票對213票微弱優(yōu)勢，通過了開支近2萬億美元的“重建美好計劃”，然而參議院遲遲未對該議案進行表決。其中最直接的原因是，在共和黨49位參議員一定會投反對票的前提下，民主黨50位參議員必須保持一致，才能在參議院以簡單多數(shù)通過該議案，但目前的問題是，12月19日民主黨參議員曼欽明確表示不會為該議案投贊成票。這樣，民主黨明顯沒有勝算把握，因此議案表決一拖再拖。由此可見，圍繞債務(wù)上限問題的兩黨利益博弈仍然會繼續(xù)。

（勵賀林系天津商業(yè)大學(xué)會計學(xué)院院長、教授，姚麗系天津理工大學(xué)管理學(xué)院講師。本文系2020年度國家社會科學(xué)基金一般項目“數(shù)字經(jīng)濟征稅權(quán)國際競爭加劇背景下更好維護我國國家稅收利益研究”的階段性研究成果）