中共中央、國務(wù)院發(fā)布了2022年的中央一號文件《關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》。這是2018年和2021年之后，第三份著眼于鄉(xiāng)村振興的中央一號文件。

1.保障國家糧食安全成為底線

2022年中央一號文件將保障糧食安全提升到了新高度。我們認(rèn)為，2022年高度重視國家糧食安全，可能的原因包括以下三點(diǎn)：

第一，中國糧食自給率已降至約八成，即有近兩成的糧食需要進(jìn)口。2008年到2021年，中國糧食產(chǎn)量從5.3億噸提高到6.8億噸，年復(fù)合增長率為1.9%。同期，中國糧食進(jìn)口數(shù)量從4131萬噸提高到1.65億噸，年復(fù)合增長率為11.2%。中國糧食出口規(guī)模較小，2019年是高點(diǎn)，但也只有434萬噸。如果用糧食產(chǎn)量/（糧食產(chǎn)量+糧食進(jìn)口量-糧食出口量）來衡量糧食自給率，中國糧食自給率從2008年的93.4%，逐步下降到2021年的80.9%。而根據(jù)《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要(2008~2020年)》，中國要“保障糧食等重要食物基本供給”，糧食自給率穩(wěn)定在95%以上。

第二，中國糧食進(jìn)口來源國較為集中，地緣政治事件和逆全球化趨勢可能會(huì)加劇中國糧食進(jìn)口的供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)海關(guān)總署和聯(lián)合國糧農(nóng)組織的數(shù)據(jù)，2020年中國玉米、小麥和稻谷的進(jìn)口來源國中，份額前三的國家或地區(qū)占比合計(jì)分別為96.5%、75.6%、73.6%，高度集中。烏克蘭是中國最大的玉米進(jìn)口來源國，2020年占比達(dá)55.7%，俄烏沖突對烏克蘭的玉米種植預(yù)計(jì)有較大沖擊。美國是中國玉米的第二大進(jìn)口來源國、小麥的第三大進(jìn)口來源國，2020年占比分別為38.4%和19.7%。中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系所面臨的不確定性，也意味著中國有必要加大國產(chǎn)糧的替代。中國稻谷主要從馬來西亞、越南、巴基斯坦和泰國進(jìn)口，受地緣政治事件和逆全球化趨勢的影響可能相對較小，但進(jìn)口來源高度集中的問題仍需警惕。

第三，國際糧價(jià)上漲，增加中國進(jìn)口成本。2021年中國糧食進(jìn)口規(guī)模為748億美元，占總進(jìn)口的2.8%。海關(guān)總署公布了谷物的進(jìn)口價(jià)格指數(shù)同比，最新的是2021年12月的14.8%，盡管有所回落但仍處高位，而2021年全年同比達(dá)11.1%。從歷史數(shù)據(jù)看，中國谷物進(jìn)口價(jià)格指數(shù)同比略微滯后于聯(lián)合國糧農(nóng)組織公布的谷物價(jià)格指數(shù)同比。地緣政治事件沖擊下，今年2月谷物價(jià)格指數(shù)同比回升，預(yù)計(jì)3月將進(jìn)一步上行，這會(huì)增加中國糧食的進(jìn)口成本。從控制成本和平抑物價(jià)波動(dòng)的角度看，也有必要“飯碗主要裝中國糧”。

為全力抓好糧食生產(chǎn)，2022年中央一號文件做了一系列部署：

一是，繼續(xù)落實(shí)“長牙齒”的耕地保護(hù)硬措施。中國人多地少矛盾突出，世界銀行數(shù)據(jù)顯示，中國人均耕地面積長期只有全球平均水平的一半。今年的中央一號文件繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要落實(shí)“長牙齒”的耕地保護(hù)硬措施，此外還增加了“實(shí)行耕地保護(hù)黨政同責(zé)”的新提法。

在具體部署上，今年最大的變化是強(qiáng)化了考核責(zé)任。按照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的順序，統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線，把耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)足額逐級分解下達(dá)，由中央和地方簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，作為剛性指標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格考核、一票否決、終身追責(zé)。在耕地用途管理方面，強(qiáng)化管制，嚴(yán)格管控耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。

二是，全面完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)階段性任務(wù)。2021年9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021~2030年）》，提出到2022年、2025年和2030年，分別累計(jì)建成10億畝、10.75億畝和12億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田（從2011年開始計(jì)算）。2022年中央一號文件指出，要多渠道增加投入，2022年建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1億畝，以完成2022年累計(jì)建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的階段性任務(wù)。

三是，各省市自治區(qū)根據(jù)在糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)中的歸類落實(shí)不同要求。將全國31個(gè)省市自治區(qū)劃分為糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)，分別有13個(gè)、7個(gè)和11個(gè)省市自治區(qū)。1978年到2020年，糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國的比例逐步提升，主銷區(qū)的產(chǎn)量占比逐步下降，而產(chǎn)銷平衡區(qū)的占比基本穩(wěn)定，2020年三者占比分別為78.6%、4.3%和17.1%。2022年中央一號文件指出，三大區(qū)域都要保面積、保產(chǎn)量，不斷提高主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力，切實(shí)穩(wěn)定和提高主銷區(qū)糧食自給率，確保產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食基本自給。

四是，合理保障農(nóng)民種糧收益。與工業(yè)、服務(wù)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出相對偏低。2020年第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員人均現(xiàn)價(jià)最終產(chǎn)出（第一產(chǎn)業(yè)現(xiàn)價(jià)GDP/第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員）為4.4萬元，分別只有第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的24.7%、17.2%。通過一系列舉措合理保障、提高農(nóng)民的種糧收益，有助于提高他們的生產(chǎn)積極性。根據(jù)2022年中央一號文件：

首先是適當(dāng)提高稻谷、小麥最低收購價(jià)。2021年2月，中晚秈稻最低收購價(jià)為128元/50公斤，這比2014年2月~2017年1月的最低收購價(jià)138元/50公斤低了7.2%。2018年11月到現(xiàn)在，白小麥的最低收購價(jià)都是112元/50公斤，雖然縱向來看處于歷史較高水平，但這幾年沒變。與最低收購價(jià)不變甚至降低相對的，則是種子、農(nóng)資和人力等成本的上升。因此，確有必要適當(dāng)提高稻谷和小麥的最低收購價(jià)。

其次，穩(wěn)定玉米、大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼和稻谷補(bǔ)貼政策。根據(jù)《關(guān)于2021年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，2021年已對種糧農(nóng)民一次性發(fā)放200億元補(bǔ)貼，預(yù)計(jì)2022年補(bǔ)貼規(guī)模會(huì)進(jìn)一步增加。

最后，實(shí)現(xiàn)三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)主產(chǎn)省產(chǎn)量大縣全覆蓋。2021年，已在13個(gè)糧食主產(chǎn)省份60%的產(chǎn)糧大縣開展三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為1.88億戶次農(nóng)戶提供風(fēng)險(xiǎn)保障。根據(jù)預(yù)算安排，2022年財(cái)政資金用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼安排為416.39億元，同比增長30.8%。

2.堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線

不發(fā)生規(guī)模性返貧底線和保障國家糧食安全，是2022年需要牢牢守住的兩條底線。

近年數(shù)據(jù)顯示，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入名義同比高于全國農(nóng)村居民人均可支配收入名義同比。前者2021年的數(shù)據(jù)沒有公布，后者2021年為10.5%，據(jù)此可以推斷近年脫貧地區(qū)2021年農(nóng)村居民人均可支配收入大概率有兩位數(shù)的增長。

理論上講，在貧困標(biāo)準(zhǔn)沒有提高的情況下，2021年貧困地區(qū)人均可支配收入兩位數(shù)的增長，將為2022年防止系統(tǒng)性返貧提供更厚的安全墊，2022年防止返貧的壓力會(huì)小一些。

為守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線，2022年中央一號文件做了相應(yīng)部署：

首先，完善監(jiān)測幫扶機(jī)制。將有返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)嚴(yán)重困難的農(nóng)戶，以及發(fā)現(xiàn)的因?yàn)?zāi)因病因疫等苗頭性問題，及時(shí)認(rèn)定和落實(shí)社會(huì)救助、醫(yī)療保障等幫扶措施。

其次，促進(jìn)脫貧人口持續(xù)增收。防止返貧核心還是要靠增加收入，關(guān)鍵是發(fā)展產(chǎn)業(yè)。文件提出逐步提高中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比重，以提高脫貧人口家庭的經(jīng)營性收入。

再次，加大對鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣和易地搬遷集中安置區(qū)支持力度。2021年確定了160個(gè)國家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣，具體幫扶政策包括實(shí)施一批補(bǔ)短板促發(fā)展項(xiàng)目、科技特派團(tuán)選派、加大信貸資金投入和保險(xiǎn)保障力度，同時(shí)建立健全國家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣發(fā)展監(jiān)測評價(jià)機(jī)制。

最后，推動(dòng)脫貧地區(qū)幫扶政策落地見效。

3.大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)

2021年中央一號文件指出“大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)”。

第一，健全鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)施機(jī)制。除了強(qiáng)調(diào)要“把握鄉(xiāng)村建設(shè)的時(shí)度效”外，比較值得關(guān)注以下兩點(diǎn)：一是，立足村莊現(xiàn)有基礎(chǔ)開展鄉(xiāng)村建設(shè)，不盲目拆舊村、建新村，不超越發(fā)展階段搞大融資、大開發(fā)、大建設(shè)，避免無效投入造成浪費(fèi)，這也是防范村級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的需要。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，全國村莊建設(shè)總投入從2007年的3543.8億元，提高到2020年的1.15萬億元，年復(fù)合增長率為9.5%。

二是，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和村莊布局，科學(xué)確定村莊分類，加快推進(jìn)有條件有需求的村莊編制村莊規(guī)劃，嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并。1990年至今，全國經(jīng)歷了2005~2007年、2015~2020年兩輪較大范圍的村莊撤并，2020年全國村莊共計(jì)236.3萬個(gè)，較1990年減少了37.4%。雖然村莊撤并可以減少一些行政運(yùn)營成本，但過程中可能存在強(qiáng)制外遷、強(qiáng)制拆遷、強(qiáng)制農(nóng)民住集中社區(qū)等問題，因此必須嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并的問題。

第二，繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)。2022年是這一行動(dòng)的第二年，比較值得關(guān)注的，一是強(qiáng)調(diào)從農(nóng)民實(shí)際需求出發(fā)推進(jìn)農(nóng)村改廁”，對近年的一些超前和過度行為進(jìn)行糾偏；二是分區(qū)分類推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理，優(yōu)先治理人口集中村莊；三是推進(jìn)生活垃圾源頭分類減量，加強(qiáng)就地利用處理。

第三，扎實(shí)開展重點(diǎn)領(lǐng)域農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。具體包括農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)、供水工程建設(shè)改造、電網(wǎng)鞏固提升、清潔能源建設(shè)、農(nóng)房質(zhì)量安全提升等。住建部數(shù)據(jù)顯示，2013年至今農(nóng)村供水工程投入基本沒有增長，而道路橋梁投入規(guī)模持續(xù)上升，供水工程未來的投入可能有適當(dāng)增長。

第四，加強(qiáng)基本公共服務(wù)縣域統(tǒng)籌。2022年中央一號文件，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生工程，推動(dòng)基本公共服務(wù)供給由注重機(jī)構(gòu)行政區(qū)覆蓋，向注重常住人口服務(wù)覆蓋轉(zhuǎn)變，具體包括學(xué)前教育、城鄉(xiāng)學(xué)校共同體、醫(yī)療衛(wèi)生共同體、養(yǎng)老等。

（鐘正生系平安證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）

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