中國政府一直對增加中央政府、預算內資金對地方基建的支持持謹慎態(tài)度，并在近年來嚴厲治理地方隱性債風險，這在客觀上制約了包括新增專項債在內的擴張性財政政策完全發(fā)揮其穩(wěn)增長效力。當前經濟活力減弱、房地產深度下行，引致政府綜合財力大幅下降，若不新增顯性政府債務，政府就只能大幅度壓縮開支，從而嚴重妨礙穩(wěn)增長目標的實現。

當前，為破局前行、發(fā)揮財政政策效力、保障政府職能順利履行，財政當局可以考慮的政策措施包括：

第一，改善基礎設施融資結構。具體而言，應該提高一般公共預算在基礎設施投資融資中的比例。由于基礎設施的公益性，動用一般公共預算中通過稅收或通過發(fā)行國債得到的資金為基礎設施投資提供融資，是公共財政的應有之義。政府應該增加一般公共預算對基礎設施投資的支持力度。

在現有財政收支條件下，將部分基建資金需求轉移到一般公共預算形成支出，勢必帶來更大的實際收支缺口，這要求擴大國債和地方政府一般債的發(fā)行規(guī)模（二者組成了官方赤字）。而考慮到地方政府的財政壓力，擴大的主要部分應該是國債。實際上，對于債券市場的投資者而言，國債和地方政府債的背后都是國家整體信用，并無顯著區(qū)別。且中國國債市場還不夠發(fā)達。增發(fā)國債既有利于增加基礎設施投資，也有利于深化國債市場，何樂而不為？

第二，提高專項債的使用效率。專項債對基建的支持作用很大程度上取決于債務資金形成實物投資的效率。具體而言，應該給予地方政府使用專項債更大的自主權。諸如專項債僅可展期一次、不許提前償還、第一年就必須付利息、必須用項目產生的現金流償付本息、專項資金不能跨年度使用，專項債資金下達后必須在當年完成相應工程量等規(guī)定，應予以放寬或廢除。對于債務率上限的要求應該調整，至少應推遲完成指標的時間。不應一方面執(zhí)行逆周期財政政策，另一方面在債務管理上實行順周期政策。

第三，對于地方平臺債務的管理，也可考慮使用逆周期審慎監(jiān)管模式。在經濟下行壓力較大的情況下，對平臺公司隱性債務的監(jiān)管可以適度增加彈性，隱性債務清零的時限可適度推后，應允許平臺公司參與新一輪基礎設施建設。同時，可考慮給予商業(yè)銀行更大的自主權，允許商業(yè)銀行在平衡收益與風險的基礎上，自行決定各類基礎設施相關債券的購買和對城投公司的貸款。當然，獲得較大自主權的商業(yè)銀行應該經過嚴苛審批，以獲取相應資格。

第四，貨幣當局加強同財政當局的配合。中央銀行執(zhí)行擴張性貨幣政策，壓低利息率可以降低基礎設施投資的融資成本，保證基礎設施投資融資的順利進行。不僅如此，政府增加一般公共預算支出為基礎設施提供資金必然導致財政狀況的顯性惡化。為了彌補財政赤字，政府將不得不增發(fā)公債。低利息率環(huán)境有助于公債發(fā)行。如果公眾不愿購買國債而導致國債收益率上升，中央銀行應該出手，同財政部共同努力壓低國債收益率。

第五，除增發(fā)國債外，基礎設施投資的部分資金需求還可通過變通做法予以覆蓋。例如，積極運用中央財政貼息等各類政策性金融工具和其他創(chuàng)新性金融工具為基礎設施投資提供資金。目前，政策性開發(fā)性金融工具已投放6000億元支持基礎設施重點領域項目。政策性開發(fā)性金融工具是一種政府主導的股權投資基金，該項基金可以用作地方政府基建項目的資本金。擴大政策性開發(fā)性金融工具的投放規(guī)模、加快推動政策性開發(fā)性金融工具項目的建設實施，將對擴大基礎設施投資規(guī)模發(fā)揮重要作用。

中國金融機構正開始嘗試在基礎設施投資融資工具和渠道上進行創(chuàng)新，以擴大融資規(guī)模、降低融資成本和減少融資風險。例如，某些省份正在嘗試用不動產信托（REITs）為基礎設施投資籌集資金。在這方面，西方發(fā)達國家的許多嘗試值得我們借鑒。

第六，解決財政政策困局最本質的辦法要通過各種舉措來恢復經濟增長，統籌協調保障經濟發(fā)展和疫情防控的關系，塑造政府收入穩(wěn)定增長的基礎。

首先，可考慮新增一定額度的特別國債，為各地受疫情沖擊嚴重的中低收入家庭發(fā)放現金類消費券，并為符合條件的中小企業(yè)提供補貼。發(fā)放補貼的可選形式多樣，例如有研究指出，可考慮臨時實施負個人所得稅的政策方案：在現行個稅的抵扣政策下，對應稅所得為負的就業(yè)人口提供補貼。這種政策具有較好的精準性和激勵相容性，不簡單發(fā)錢或者發(fā)券，不養(yǎng)懶人，而且可以通過個人所得稅APP等現有稅收基礎設施實施，可操作性強。

其次，可考慮以當地最低生活保障發(fā)放標準對新增就業(yè)崗位的企業(yè)提供獎補。上述兩項政策所需資金合計3087億元，相當于2021年全國一般公共預算收入的1.5%，財政壓力相對較小?？紤]到新增就業(yè)還可以降低政府低保救助支出并增強經濟活力，創(chuàng)造增量稅收，上述兩項政策對財政收支的影響會遠低于3000億元。

為了實現中國人民的百年奮斗目標，把中國建設成一個現代化強國，中國必須維持必要的經濟增速。財政貨幣政策則是推動經濟增長的重要政策工具。自2010年以來，中國經濟進入了增速逐年逐季下滑的通道。中國經濟增速下滑確有其結構性原因，但出于對杠桿率上升的擔心，在經濟增速持續(xù)下滑的情況下，不愿意采取擴張性的財政貨幣政策也是經濟增速持續(xù)下滑的重要原因。

2018年底，國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會首提“處理好穩(wěn)增長與去杠桿、強監(jiān)管的關系”。2021年底中央經濟工作會議上，穩(wěn)增長被提升到新高度。會議指出，2022年經濟工作要穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進，各地區(qū)各部門要擔負起穩(wěn)定宏觀經濟的責任，各方面要積極推出有利于經濟穩(wěn)定的政策，政策發(fā)力適當靠前。2022年，中央提出了5%~5.5%的經濟增速目標。中央政府的宏觀經濟政策的增長目標無疑是正確的，宏觀經濟政策的方向和力度也是大體正確的。然而，前三個季度中國經濟的表現卻差強人意。事實證明，宏觀經濟政策的有效性受到宏觀經濟領域之外的因素制約，并受到宏觀經濟政策實際操作過程中所存在的問題的影響。

疫情形成了對宏觀經濟政策有效性的硬約束。通過改善在實際執(zhí)行擴張性財政政策過程中所發(fā)現的操作性問題，如改善基礎設施投資的融資結構以及對專項債發(fā)放和使用的管理，擴張性財政政策在外部約束允許的范圍內，可為實現穩(wěn)增長的目標發(fā)揮更大作用。

總而言之，盡管中國經濟面臨眾多困難，但實現較高經濟增速的基礎還在。只要我們堅持改革開放的總方針，協調好各種政策目標之間的關系，堅持實行擴張性宏觀經濟政策，就能實現穩(wěn)增長目標。

（盛中明系中國金融四十人研究院青年研究員，余永定系中國金融四十人論壇學術顧問、中國社科院學部委員，張明系中國金融四十人青年論壇會員、中國社科院金融研究所副所長、國家金融與發(fā)展實驗室副主任）

第一財經獲授權轉載自微信公眾號“中國金融四十人論壇”。