中國政府一直對增加中央政府、預(yù)算內(nèi)資金對地方基建的支持持謹慎態(tài)度，并在近年來嚴厲治理地方隱性債風險，這在客觀上制約了包括新增專項債在內(nèi)的擴張性財政政策完全發(fā)揮其穩(wěn)增長效力。當前經(jīng)濟活力減弱、房地產(chǎn)深度下行，引致政府綜合財力大幅下降，若不新增顯性政府債務(wù)，政府就只能大幅度壓縮開支，從而嚴重妨礙穩(wěn)增長目標的實現(xiàn)。

當前，為破局前行、發(fā)揮財政政策效力、保障政府職能順利履行，財政當局可以考慮的政策措施包括：

第一，改善基礎(chǔ)設(shè)施融資結(jié)構(gòu)。具體而言，應(yīng)該提高一般公共預(yù)算在基礎(chǔ)設(shè)施投資融資中的比例。由于基礎(chǔ)設(shè)施的公益性，動用一般公共預(yù)算中通過稅收或通過發(fā)行國債得到的資金為基礎(chǔ)設(shè)施投資提供融資，是公共財政的應(yīng)有之義。政府應(yīng)該增加一般公共預(yù)算對基礎(chǔ)設(shè)施投資的支持力度。

在現(xiàn)有財政收支條件下，將部分基建資金需求轉(zhuǎn)移到一般公共預(yù)算形成支出，勢必帶來更大的實際收支缺口，這要求擴大國債和地方政府一般債的發(fā)行規(guī)模（二者組成了官方赤字）。而考慮到地方政府的財政壓力，擴大的主要部分應(yīng)該是國債。實際上，對于債券市場的投資者而言，國債和地方政府債的背后都是國家整體信用，并無顯著區(qū)別。且中國國債市場還不夠發(fā)達。增發(fā)國債既有利于增加基礎(chǔ)設(shè)施投資，也有利于深化國債市場，何樂而不為？

第二，提高專項債的使用效率。專項債對基建的支持作用很大程度上取決于債務(wù)資金形成實物投資的效率。具體而言，應(yīng)該給予地方政府使用專項債更大的自主權(quán)。諸如專項債僅可展期一次、不許提前償還、第一年就必須付利息、必須用項目產(chǎn)生的現(xiàn)金流償付本息、專項資金不能跨年度使用，專項債資金下達后必須在當年完成相應(yīng)工程量等規(guī)定，應(yīng)予以放寬或廢除。對于債務(wù)率上限的要求應(yīng)該調(diào)整，至少應(yīng)推遲完成指標的時間。不應(yīng)一方面執(zhí)行逆周期財政政策，另一方面在債務(wù)管理上實行順周期政策。

第三，對于地方平臺債務(wù)的管理，也可考慮使用逆周期審慎監(jiān)管模式。在經(jīng)濟下行壓力較大的情況下，對平臺公司隱性債務(wù)的監(jiān)管可以適度增加彈性，隱性債務(wù)清零的時限可適度推后，應(yīng)允許平臺公司參與新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，可考慮給予商業(yè)銀行更大的自主權(quán)，允許商業(yè)銀行在平衡收益與風險的基礎(chǔ)上，自行決定各類基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)債券的購買和對城投公司的貸款。當然，獲得較大自主權(quán)的商業(yè)銀行應(yīng)該經(jīng)過嚴苛審批，以獲取相應(yīng)資格。

第四，貨幣當局加強同財政當局的配合。中央銀行執(zhí)行擴張性貨幣政策，壓低利息率可以降低基礎(chǔ)設(shè)施投資的融資成本，保證基礎(chǔ)設(shè)施投資融資的順利進行。不僅如此，政府增加一般公共預(yù)算支出為基礎(chǔ)設(shè)施提供資金必然導致財政狀況的顯性惡化。為了彌補財政赤字，政府將不得不增發(fā)公債。低利息率環(huán)境有助于公債發(fā)行。如果公眾不愿購買國債而導致國債收益率上升，中央銀行應(yīng)該出手，同財政部共同努力壓低國債收益率。

第五，除增發(fā)國債外，基礎(chǔ)設(shè)施投資的部分資金需求還可通過變通做法予以覆蓋。例如，積極運用中央財政貼息等各類政策性金融工具和其他創(chuàng)新性金融工具為基礎(chǔ)設(shè)施投資提供資金。目前，政策性開發(fā)性金融工具已投放6000億元支持基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域項目。政策性開發(fā)性金融工具是一種政府主導的股權(quán)投資基金，該項基金可以用作地方政府基建項目的資本金。擴大政策性開發(fā)性金融工具的投放規(guī)模、加快推動政策性開發(fā)性金融工具項目的建設(shè)實施，將對擴大基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模發(fā)揮重要作用。

中國金融機構(gòu)正開始嘗試在基礎(chǔ)設(shè)施投資融資工具和渠道上進行創(chuàng)新，以擴大融資規(guī)模、降低融資成本和減少融資風險。例如，某些省份正在嘗試用不動產(chǎn)信托（REITs）為基礎(chǔ)設(shè)施投資籌集資金。在這方面，西方發(fā)達國家的許多嘗試值得我們借鑒。

第六，解決財政政策困局最本質(zhì)的辦法要通過各種舉措來恢復經(jīng)濟增長，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保障經(jīng)濟發(fā)展和疫情防控的關(guān)系，塑造政府收入穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)。

首先，可考慮新增一定額度的特別國債，為各地受疫情沖擊嚴重的中低收入家庭發(fā)放現(xiàn)金類消費券，并為符合條件的中小企業(yè)提供補貼。發(fā)放補貼的可選形式多樣，例如有研究指出，可考慮臨時實施負個人所得稅的政策方案：在現(xiàn)行個稅的抵扣政策下，對應(yīng)稅所得為負的就業(yè)人口提供補貼。這種政策具有較好的精準性和激勵相容性，不簡單發(fā)錢或者發(fā)券，不養(yǎng)懶人，而且可以通過個人所得稅APP等現(xiàn)有稅收基礎(chǔ)設(shè)施實施，可操作性強。

其次，可考慮以當?shù)刈畹蜕畋Ｕ习l(fā)放標準對新增就業(yè)崗位的企業(yè)提供獎補。上述兩項政策所需資金合計3087億元，相當于2021年全國一般公共預(yù)算收入的1.5%，財政壓力相對較小?？紤]到新增就業(yè)還可以降低政府低保救助支出并增強經(jīng)濟活力，創(chuàng)造增量稅收，上述兩項政策對財政收支的影響會遠低于3000億元。

為了實現(xiàn)中國人民的百年奮斗目標，把中國建設(shè)成一個現(xiàn)代化強國，中國必須維持必要的經(jīng)濟增速。財政貨幣政策則是推動經(jīng)濟增長的重要政策工具。自2010年以來，中國經(jīng)濟進入了增速逐年逐季下滑的通道。中國經(jīng)濟增速下滑確有其結(jié)構(gòu)性原因，但出于對杠桿率上升的擔心，在經(jīng)濟增速持續(xù)下滑的情況下，不愿意采取擴張性的財政貨幣政策也是經(jīng)濟增速持續(xù)下滑的重要原因。

2018年底，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會首提“處理好穩(wěn)增長與去杠桿、強監(jiān)管的關(guān)系”。2021年底中央經(jīng)濟工作會議上，穩(wěn)增長被提升到新高度。會議指出，2022年經(jīng)濟工作要穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進，各地區(qū)各部門要擔負起穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的責任，各方面要積極推出有利于經(jīng)濟穩(wěn)定的政策，政策發(fā)力適當靠前。2022年，中央提出了5%~5.5%的經(jīng)濟增速目標。中央政府的宏觀經(jīng)濟政策的增長目標無疑是正確的，宏觀經(jīng)濟政策的方向和力度也是大體正確的。然而，前三個季度中國經(jīng)濟的表現(xiàn)卻差強人意。事實證明，宏觀經(jīng)濟政策的有效性受到宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域之外的因素制約，并受到宏觀經(jīng)濟政策實際操作過程中所存在的問題的影響。

疫情形成了對宏觀經(jīng)濟政策有效性的硬約束。通過改善在實際執(zhí)行擴張性財政政策過程中所發(fā)現(xiàn)的操作性問題，如改善基礎(chǔ)設(shè)施投資的融資結(jié)構(gòu)以及對專項債發(fā)放和使用的管理，擴張性財政政策在外部約束允許的范圍內(nèi)，可為實現(xiàn)穩(wěn)增長的目標發(fā)揮更大作用。

總而言之，盡管中國經(jīng)濟面臨眾多困難，但實現(xiàn)較高經(jīng)濟增速的基礎(chǔ)還在。只要我們堅持改革開放的總方針，協(xié)調(diào)好各種政策目標之間的關(guān)系，堅持實行擴張性宏觀經(jīng)濟政策，就能實現(xiàn)穩(wěn)增長目標。

（盛中明系中國金融四十人研究院青年研究員，余永定系中國金融四十人論壇學術(shù)顧問、中國社科院學部委員，張明系中國金融四十人青年論壇會員、中國社科院金融研究所副所長、國家金融與發(fā)展實驗室副主任）

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