當(dāng)前中國的人口在全球化和現(xiàn)代化的趨勢之下正在出現(xiàn)人口向少數(shù)地區(qū)集中的趨勢，從全國來看是在向沿海地區(qū)和大城市周圍集中，如果我們看得更加仔細(xì)，可以看到人口是在區(qū)縣層面出現(xiàn)了中心城區(qū)的集中，這種集中一定會(huì)伴隨著地區(qū)之間財(cái)力的分化，接下來我們就要討論怎么辦。

#01

欠發(fā)達(dá)地區(qū)競爭力

“三重門”的一個(gè)分析框架

我們從一個(gè)地區(qū)的競爭力開始說起，一個(gè)地區(qū)的競爭力有三個(gè)來源：勞動(dòng)生產(chǎn)率、工資、匯率。如果勞動(dòng)生產(chǎn)率不高可以通過降工資的方式提高自己的競爭力，如果在國際貿(mào)易里可以通過降匯率的方式提升自己的商品和服務(wù)的競爭力。我們看一下這些路能不能走得通？如果在當(dāng)前中國省和省之間人均GDP差距達(dá)到4倍多的情況下，通過降工資來提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的競爭力就將把巨大的人均GDP差距轉(zhuǎn)化為地區(qū)間的收入差距，它跟共同富裕是相違背的。

降匯率這一點(diǎn)上，由于中國是統(tǒng)一貨幣區(qū)，我們在出口比較強(qiáng)勁的那段時(shí)期里，中國人民幣走向升值的通道，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)出口量又沒有那么多，人民幣的升值由發(fā)達(dá)地區(qū)來驅(qū)動(dòng)的。不僅如此，在一個(gè)統(tǒng)一貨幣區(qū)內(nèi)部，實(shí)際上相當(dāng)于不同地區(qū)之間使用的人民幣在實(shí)施1：1的兌換率，限制了欠發(fā)達(dá)地區(qū)通過改變名義價(jià)格來提升自己競爭力的能力。這條路也是走不通的。

我們再來看一下勞動(dòng)生產(chǎn)率，它可以用人均GDP這個(gè)指標(biāo)來代表。人均GDP=GDP/人口，提高分子有兩條路，第一是發(fā)展具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)來發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)。但是欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往是一些地理比較偏遠(yuǎn)的地區(qū)，除了一些中西部的大城市周圍以外，其他地區(qū)往往都是這樣的。

當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)比較有優(yōu)勢的是農(nóng)業(yè)、旅游、自然資源這樣一些產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)的GDP有很大的天花板，受制于核心的投入，比如說土地面積和資源數(shù)量。這條路也很難通過提高GDP的方式提升人均GDP。如果不這樣的話，第二是通過補(bǔ)貼的方式發(fā)展制造業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)往往在當(dāng)?shù)厝狈Ρ容^優(yōu)勢，隨著時(shí)間的推移，這樣的產(chǎn)業(yè)將帶來強(qiáng)大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，或者轉(zhuǎn)化為上級(jí)對于基層的轉(zhuǎn)移支付，或者轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)，這條道路也很難持續(xù)。

所以，最后還有一條道路，就是在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)適度進(jìn)行人口轉(zhuǎn)出。在人口轉(zhuǎn)出的過程中有比較優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)、旅游和自然資源可以出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?。人口流動(dòng)可以帶來地區(qū)之間差距的縮小，有利于促進(jìn)共同富裕。

人口的適當(dāng)減少可以減輕欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。人口流入到地理自然條件比較好的地方可以有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，而更有效的經(jīng)濟(jì)增長就可以為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付提供資源。當(dāng)然，它的后遺癥是未來可能會(huì)在人口流入的城市特別是大城市出現(xiàn)內(nèi)部的收入差距，需要通過公共服務(wù)的均等化來縮小人們的實(shí)際福利差距。請參見下圖，在圖中的紅色路徑和綠色路徑的對比之下，最終的表現(xiàn)是負(fù)債率的差異。

如果是圖中所示的紅色路徑，導(dǎo)致的結(jié)果是債務(wù)的持續(xù)攀升和經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)下滑，最終是負(fù)債率的持續(xù)上升，當(dāng)前中國已經(jīng)出現(xiàn)了這樣的情況。如果走圖中所示的綠色的路徑就會(huì)帶來更好的經(jīng)濟(jì)增長，相對來講債務(wù)可以得到緩解。

我們對比一下地區(qū)發(fā)展政策。我來做一下“以人為本”還是“以地為本”的對比。如果把財(cái)政和區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)或者空間經(jīng)濟(jì)學(xué)對應(yīng)起來的話，關(guān)鍵差異是我們在多大程度承認(rèn)不同的地區(qū)具有自然地理和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的差異。

如果地理和規(guī)模經(jīng)濟(jì)兩者都不重要的話，產(chǎn)業(yè)的集聚是不會(huì)出現(xiàn)的，這樣一來，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或者幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)的錢是投在人身上，隨著人走，還是投在他的老家，以地為本，都可以有效地促進(jìn)地區(qū)間的收入差距縮小，而且是不影響經(jīng)濟(jì)效率的。但是，現(xiàn)實(shí)生活中，只要地理和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)之一是重要的，從長期、全局、多維的發(fā)展目標(biāo)來講，以人為本的政策就優(yōu)于以地為本的政策。

#02

在這個(gè)框架之下有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付？

前面講到欠發(fā)達(dá)地區(qū)受發(fā)展條件的制約，要幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，第一有效的就是發(fā)展當(dāng)?shù)鼐哂斜容^優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，比如說剛剛講的農(nóng)業(yè)、旅游、自然資源以及基于資源的本地有優(yōu)勢的制造業(yè)，這種政策可以獲得全局的效率，并且有利于促進(jìn)平等，是最好的政策。第二個(gè)政策是由于在轉(zhuǎn)型過程中欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍然有很多本地的人口是留守的，所以我們需要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式為欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，這個(gè)目標(biāo)在短期里是不見效的，但是有利于長期和多維的發(fā)展。

第三種就值得商榷了，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移的方式發(fā)展當(dāng)?shù)貨]有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，這種政策隨著時(shí)間推移很有可能在效率和平等兩個(gè)維度上都沒有達(dá)到預(yù)期的效果。當(dāng)然，我必須要加上附加條件，除非考慮到轉(zhuǎn)型的成本，在人口沒有能夠達(dá)到充分自由流動(dòng)的前提之下，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍然有很多的留守人口也需要考慮有一些產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼，創(chuàng)造當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)崗位。這時(shí)，轉(zhuǎn)移支付有為了公平而犧牲效率的性質(zhì)。

總結(jié)一下：在剛才講到的三個(gè)路徑里前兩個(gè)路徑是“發(fā)展是硬道理”，兼顧了發(fā)展、效率、公平。第三條路徑長期來講可以稱之為是“硬發(fā)展沒道理”，如果不注重發(fā)展和公平這兩個(gè)目標(biāo)兼顧的話，很有可能在欠發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)的情況是大量閑置的基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園，最后給地方政府背上沉重的債務(wù)。

實(shí)際生活中，欠發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)的以債務(wù)驅(qū)動(dòng)的過量投資，事后大量閑置，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過“以效率換公平”的合理邊界了。由于地理欠佳地區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模有限，我認(rèn)為共同富裕必須建立在人口流動(dòng)的基礎(chǔ)之上。如果不認(rèn)清這個(gè)形勢的話，欠發(fā)達(dá)地區(qū)可能會(huì)出現(xiàn)增長動(dòng)力不足、依賴財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和擴(kuò)張地方政府債務(wù)這三者必居其一。我把它稱之為“掙錢”、“等錢”和“借錢”之間的組合關(guān)系。請看下圖：

圖上有四條線，其中兩條藍(lán)色的線表示人均GDP在中國省級(jí)單位之間的差距，或者是職工平均工資的差距。上世紀(jì)90年代一直到2003年之前，地方之間的差距在擴(kuò)大，2003年之后有所下降。相應(yīng)來講可以把中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展分成三個(gè)時(shí)間段，其中在上世紀(jì)90年代的時(shí)候沒有大規(guī)模的對欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，當(dāng)時(shí)沿海地區(qū)特別是東南沿海地區(qū)獲得了更強(qiáng)勁的借助于全球化的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力，地區(qū)間的差距是擴(kuò)大的。

2003年之后我們采取了針對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，表現(xiàn)為紅色的三角線是上升，不同地區(qū)之間的人均GDP和工資差距相應(yīng)的下降了。2009年之后因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長的速度有所下滑，我們對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付這個(gè)指標(biāo)開始保持水平，也就是說沒有后勁了。這個(gè)時(shí)候我們要么接受地區(qū)間的差距重新擴(kuò)大，要么繼續(xù)加大欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投資。

當(dāng)時(shí)我們是通過允許地方政府負(fù)債進(jìn)行投資和發(fā)展，似乎在這段時(shí)間里欠發(fā)達(dá)地區(qū)借債發(fā)展，地區(qū)間發(fā)展差距有進(jìn)一步縮小的趨勢，但是從債務(wù)的指標(biāo)看卻產(chǎn)生了負(fù)債率持續(xù)上升的結(jié)果，圖中由綠色的方塊線來表示，這條道路使得當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性面臨巨大的挑戰(zhàn)。通過剛剛講的掙錢、等錢、借錢三者組合，我們把中國區(qū)域發(fā)展走過的道路分成了三個(gè)階段。

#03

未來地理欠佳地區(qū)應(yīng)該形成與優(yōu)勢地區(qū)的互補(bǔ)格局，

推動(dòng)整個(gè)國家的高質(zhì)量發(fā)展。

一是發(fā)展內(nèi)陸地區(qū)的中心城市和都市圈。

二是把握比較優(yōu)勢，在遠(yuǎn)離沿海地區(qū)可以發(fā)展不依賴于海運(yùn)的制造業(yè)，服務(wù)于內(nèi)需且規(guī)模經(jīng)濟(jì)不強(qiáng)的制造業(yè)。農(nóng)業(yè)、旅游和資源型產(chǎn)業(yè)逐漸隨著人口適當(dāng)?shù)牧鞒鰧?shí)現(xiàn)規(guī)模化、現(xiàn)代化。

三是對內(nèi)地城市高等教育更加強(qiáng)調(diào)與當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)學(xué)研互動(dòng)，既有利于賦能當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)，也有利于使得當(dāng)?shù)氐慕逃@得更加良性的發(fā)展。再配上有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，去發(fā)展當(dāng)?shù)赜斜容^優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行公共產(chǎn)品的提供，可以更加有效促進(jìn)地區(qū)間和諧發(fā)展。

四是要控制人口流出地的債務(wù)增長。當(dāng)前中國人口流出地一方面人口流出，產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間有限，另一方面?zhèn)鶆?wù)還在持續(xù)攀升，這種現(xiàn)象一定要想辦法進(jìn)行有效的遏制，其中可能需要適度打破地方政府債務(wù)的剛性兌付，如果不打破剛性兌付的話地方政府就可能產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，持續(xù)通過借債的方式來擴(kuò)大當(dāng)?shù)氐耐顿Y和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投入。最后陷入債務(wù)的困境。

與此同時(shí)，地區(qū)間需要進(jìn)行利益共享機(jī)制的構(gòu)建，但必須以地區(qū)之間的人口自由流動(dòng)為前提，可以建立財(cái)稅分享機(jī)制，比如說在一個(gè)城市群內(nèi)部可以由地方政府共同成立發(fā)展基金。還可以在一些相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)劃出一塊飛地，由發(fā)達(dá)地區(qū)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行投資，成立飛地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園，當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生的稅收和GDP的成績可以雙方進(jìn)行共享。

最后是服務(wù)的共通共享。發(fā)達(dá)地區(qū)特別是大城市有比較大的人口規(guī)模，有利于產(chǎn)生比較高質(zhì)量的公共服務(wù)，多樣性的現(xiàn)代化生活服務(wù)。通過一些基礎(chǔ)設(shè)施的聯(lián)通可以有助于外圍地區(qū)的人口，通過交通連接的方式來共享在人口集聚的大城市的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（作者陸銘為上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院特聘教授）