據(jù)新華社，3月7日，十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉行第二次全體會(huì)議，聽(tīng)取國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)肖捷關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明。

此次改革共十三項(xiàng)內(nèi)容，其中六項(xiàng)直接涉及金融，包括：在銀保監(jiān)會(huì)的基礎(chǔ)上組建國(guó)家金融監(jiān)督管理總局；深化地方金融監(jiān)管體制改革；證監(jiān)會(huì)調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，國(guó)家發(fā)改委的企業(yè)債券發(fā)行審核功能劃入證監(jiān)會(huì)；統(tǒng)籌推進(jìn)人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革；完善國(guó)有金融資本管理體制；加強(qiáng)金融管理部門工作人員統(tǒng)一規(guī)范管理等。

調(diào)整后，中國(guó)金融監(jiān)管將形成“一行一總局一會(huì)一局”（人民銀行、國(guó)家金融監(jiān)督管理總局、證監(jiān)會(huì)、外匯管理局）的架構(gòu)。根據(jù)改革方案，國(guó)家金融監(jiān)督管理總局將統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管。過(guò)去分散在“一行兩會(huì)”的金融消費(fèi)者及投資者保護(hù)職能，此次均劃入國(guó)家金融監(jiān)督管理總局。

這也意味著，此次改革將強(qiáng)化功能監(jiān)管、行為監(jiān)管，并逐步構(gòu)建起中國(guó)特色的“雙峰”監(jiān)管架構(gòu)。

“雙峰”監(jiān)管是指按照監(jiān)管職能設(shè)立兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管分開(kāi)。審慎監(jiān)管負(fù)責(zé)維護(hù)金融體系和機(jī)構(gòu)安全和穩(wěn)健運(yùn)行，行為監(jiān)管負(fù)責(zé)公平交易，以保護(hù)金融消費(fèi)者合法利益。澳大利亞和荷蘭是最早采用“雙峰”模式的兩個(gè)國(guó)家。

“金融監(jiān)管模式多種多樣，也各有利弊，但實(shí)行‘雙峰模式’國(guó)家的金融體系更加穩(wěn)健。”2022年4月發(fā)布的《2022·CF40中國(guó)金融改革報(bào)告》分報(bào)告《提高金融監(jiān)管效能》建議，我國(guó)應(yīng)借鑒“雙峰”監(jiān)管模式的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管。

深化地方金融監(jiān)管體制改革也是此次機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)之一。根據(jù)方案，建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量配備。地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。

總體來(lái)看，此次地方金融監(jiān)管體制改革一是加強(qiáng)了央地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，二是壓實(shí)“監(jiān)管姓監(jiān)”，剝離了地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融發(fā)展職能。圍繞這一改革邏輯，《提高金融監(jiān)管效能》也進(jìn)行了深入闡釋，并提出針對(duì)性建議。

上述報(bào)告課題負(fù)責(zé)人為CF40學(xué)術(shù)委員會(huì)主席、北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院副院長(zhǎng)黃益平，課題組成員包括上海新金融研究院副院長(zhǎng)劉曉春和北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院副研究員王勛。我們摘選這份報(bào)告對(duì)于提升金融監(jiān)管效能的八點(diǎn)思考，供讀者參考。

提升金融監(jiān)管效能的政策建議

第一，加快金融監(jiān)管的立法和制度建設(shè)，明確監(jiān)管目標(biāo)與職責(zé)，合理區(qū)分監(jiān)管與宏觀調(diào)控、監(jiān)管與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、監(jiān)管與金融行業(yè)發(fā)展。

中國(guó)的金融監(jiān)管效能不高，既有“該管的沒(méi)管好”的問(wèn)題，也有“不該管的管了不少”的現(xiàn)象。前者包括中小銀行和P2P風(fēng)險(xiǎn)，后者包括宏觀穩(wěn)定與金融發(fā)展。金融監(jiān)管的規(guī)則與法律未得到很好的執(zhí)行與落實(shí)，金融穩(wěn)定主要依靠政府兜底來(lái)維持，但這種做法難以長(zhǎng)期持續(xù)。

提高金融監(jiān)管的效能要從三個(gè)環(huán)節(jié)同時(shí)著手，一是明確監(jiān)管政策目標(biāo)，將金融活動(dòng)全面納入監(jiān)管；二是賦予監(jiān)管部門必要的決策與執(zhí)行權(quán)力；三是建立監(jiān)管問(wèn)責(zé)制度。

建議完善金融監(jiān)管立法和制度建設(shè)，考慮在制定《金融穩(wěn)定法》時(shí)，將監(jiān)管部門支持金融部門發(fā)展的責(zé)任移交出去，并明確行為監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)與方法。監(jiān)管政策的目標(biāo)應(yīng)該明確為保障公平競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)金融消費(fèi)者利益和維持金融穩(wěn)定，以此提升經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力，而宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、金融行業(yè)發(fā)展或者資產(chǎn)價(jià)格水平變化等，都不應(yīng)成為金融監(jiān)管政策調(diào)整的理由。

監(jiān)管需要配合宏觀調(diào)控的需要，但一般不宜因?yàn)榕R時(shí)的宏觀調(diào)控而改變或調(diào)整監(jiān)管政策，也不宜因?yàn)楹暧^調(diào)控而改變監(jiān)管政策的執(zhí)行方式。如經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，對(duì)一些違規(guī)業(yè)務(wù)采取放松監(jiān)管，而經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，臨時(shí)以文件或會(huì)議形式要求限制或抑制個(gè)別業(yè)務(wù)，甚至對(duì)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行處罰等。

金融機(jī)構(gòu)需要支持國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，如支持小微企業(yè)、三農(nóng)、生態(tài)環(huán)保等，監(jiān)管政策也要適當(dāng)配合。但監(jiān)管配合發(fā)展仍需堅(jiān)守監(jiān)管的初衷，不能放棄基本的金融安全要求。建議凡是國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略明確要淘汰和抑制的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該制定明確的限制甚至禁止金融支持的政策；凡是符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、需要重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域，一般應(yīng)運(yùn)用市場(chǎng)化引導(dǎo)性的政策，盡可能少用“三個(gè)不低于”一類的行政命令性的政策。

金融監(jiān)管部門不應(yīng)承擔(dān)相關(guān)金融行業(yè)發(fā)展責(zé)任。當(dāng)金融監(jiān)管部門承擔(dān)相關(guān)金融行業(yè)發(fā)展責(zé)任時(shí)，有時(shí)為了行業(yè)發(fā)展往往會(huì)放低監(jiān)管要求，甚至放棄一些必要的監(jiān)管。

第二，提高微觀審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)日常業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)常規(guī)化、動(dòng)態(tài)化監(jiān)管。

目前監(jiān)管部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的監(jiān)管是以指標(biāo)監(jiān)管和事后監(jiān)管為主。指標(biāo)監(jiān)管是觀察金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管指標(biāo)的執(zhí)行情況，一般是發(fā)現(xiàn)負(fù)面異常情況時(shí)進(jìn)行檢查監(jiān)督，這同時(shí)也是一種事后監(jiān)管。事后監(jiān)管，一種是在金融機(jī)構(gòu)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)后進(jìn)行檢查監(jiān)督；一種是程序化的檢查。

一般來(lái)說(shuō)，金融機(jī)構(gòu)突破監(jiān)管指標(biāo)，說(shuō)明風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)積累了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，此時(shí)監(jiān)管介入，無(wú)法起到防范風(fēng)險(xiǎn)的作用。因此，需要對(duì)金融機(jī)構(gòu)日常業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行常規(guī)化、動(dòng)態(tài)化的監(jiān)管，這樣的監(jiān)管，更多的是監(jiān)管針對(duì)發(fā)現(xiàn)的異常情況與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行及時(shí)的、專業(yè)的溝通。通過(guò)溝通，對(duì)機(jī)構(gòu)的一些業(yè)務(wù)創(chuàng)新、業(yè)務(wù)變化有充分了解，對(duì)正常的業(yè)務(wù)創(chuàng)新和變化做到心中有數(shù)，對(duì)一些疑問(wèn)與機(jī)構(gòu)進(jìn)行探討，對(duì)可能的風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)加以制止。

以銀行業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管為例，在監(jiān)管指標(biāo)執(zhí)行正常的情況下，觀察金融機(jī)構(gòu)行業(yè)集中度、授信集中度的突然變化和大幅波動(dòng)；信貸業(yè)務(wù)與債券投資業(yè)務(wù)的相互關(guān)系及異常波動(dòng)；某類交易業(yè)務(wù)的突然大幅波動(dòng)；資管業(yè)務(wù)、投行業(yè)務(wù)、同業(yè)業(yè)務(wù)的大額波動(dòng)，資產(chǎn)投向的異常變化，與信貸業(yè)務(wù)的相互關(guān)系；各類資產(chǎn)、負(fù)債相互比例的突然大幅變化，表內(nèi)表外業(yè)務(wù)比例的大幅變化；探討業(yè)務(wù)創(chuàng)新的模式、原理、做法、可能的風(fēng)險(xiǎn)及市場(chǎng)需求。通過(guò)對(duì)日常業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)中的異常情況進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管，從而及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患，管理金融風(fēng)險(xiǎn)。

金融機(jī)構(gòu)在執(zhí)行監(jiān)管指標(biāo)時(shí)，會(huì)根據(jù)自身情況制定相對(duì)嚴(yán)于監(jiān)管的指標(biāo)，并自設(shè)一些管理指標(biāo)。監(jiān)管部門在監(jiān)管時(shí)，應(yīng)依據(jù)機(jī)構(gòu)的指標(biāo)體系進(jìn)行詢問(wèn)和監(jiān)管，而不單是以不突破監(jiān)管指標(biāo)為合規(guī)依據(jù)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)也應(yīng)該不定期地走訪一些企業(yè)，了解企業(yè)真實(shí)杠桿及多頭融資情況，進(jìn)而評(píng)估其對(duì)銀行及金融市場(chǎng)的潛在影響，同時(shí)也能更好地評(píng)估相關(guān)銀行經(jīng)營(yíng)的審慎性水平。

以香港經(jīng)驗(yàn)為例，金管局當(dāng)發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)有新的金融業(yè)務(wù)模式、某機(jī)構(gòu)某類業(yè)務(wù)突然發(fā)生較快增長(zhǎng)、某機(jī)構(gòu)對(duì)某類企業(yè)突然集中增加授信量、某機(jī)構(gòu)某項(xiàng)業(yè)務(wù)集中度較高等情況時(shí)，會(huì)與相關(guān)機(jī)構(gòu)交流，探討內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制等。此類溝通，不作為“檢查”。在金管局認(rèn)為還沒(méi)有對(duì)相關(guān)問(wèn)題完全明了前，會(huì)進(jìn)行持續(xù)溝通，一般不會(huì)斷然要求停辦業(yè)務(wù)。

第三，建立監(jiān)管問(wèn)責(zé)制度，加強(qiáng)監(jiān)管政策的落地與執(zhí)行，明確依法取締非法金融活動(dòng)（無(wú)牌經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)）的部門和程序。

一是應(yīng)建立監(jiān)管問(wèn)責(zé)制度。在金融業(yè)務(wù)必須持牌經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管全覆蓋的原則下，如果由于監(jiān)管缺失導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這樣才有可能改變監(jiān)管不作為的問(wèn)題。

二是監(jiān)管政策應(yīng)確保落地并嚴(yán)格執(zhí)行。保證政策的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和可預(yù)測(cè)性。只有監(jiān)管政策必須被嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)監(jiān)管部門和監(jiān)管人員追責(zé)才有可靠的依據(jù)。

三是監(jiān)管政策應(yīng)隨市場(chǎng)情況做出動(dòng)態(tài)調(diào)整，且政策調(diào)整需要精細(xì)化。如果市場(chǎng)條件變化，原有的監(jiān)管政策不再適應(yīng)，或者過(guò)寬過(guò)嚴(yán)了，則需要調(diào)整現(xiàn)有監(jiān)管政策或出臺(tái)新的政策。絕不能不調(diào)整政策，卻調(diào)整執(zhí)行政策的寬嚴(yán)度。充分考慮不同監(jiān)管政策調(diào)整對(duì)市場(chǎng)不同的影響程度。

比如，新政策起始時(shí)間點(diǎn)的確定、存量業(yè)務(wù)整改與否及整改期的確定、按新政策追責(zé)時(shí)間點(diǎn)的確定等。以前為了新政策立竿見(jiàn)影，往往會(huì)要求立即執(zhí)行、對(duì)存量業(yè)務(wù)立即整改。有些業(yè)務(wù)，相對(duì)市場(chǎng)傳染性有限，立即整改一般只影響個(gè)別機(jī)構(gòu)、個(gè)別企業(yè)。但現(xiàn)在許多金融業(yè)務(wù)都有很強(qiáng)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)傳染性，如：股票配資比例調(diào)整，如果規(guī)定新的比例要求從某個(gè)時(shí)點(diǎn)開(kāi)始，存量業(yè)務(wù)到期自然結(jié)束，則對(duì)市場(chǎng)的沖擊就會(huì)非常溫和。

四是建議進(jìn)一步理清監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系，盡量在行政、人事、利益等方面做好分離，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在規(guī)范監(jiān)管的基礎(chǔ)上，為市場(chǎng)營(yíng)造公平市場(chǎng)環(huán)境，切實(shí)保護(hù)金融消費(fèi)者和投資者合法權(quán)益。

目前對(duì)于非法金融活動(dòng)（無(wú)牌經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)）有比較清晰的定義，但由哪個(gè)部門依照什么程序依法取締非法金融活動(dòng)則沒(méi)有明確的規(guī)定。目前各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在法定意義上，只有對(duì)持牌經(jīng)營(yíng)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力?，F(xiàn)實(shí)中，對(duì)于無(wú)牌經(jīng)營(yíng)的金融業(yè)務(wù)，即使有舉報(bào)和報(bào)案，只要未形成風(fēng)險(xiǎn)或群體事件，各相關(guān)機(jī)構(gòu)多是到場(chǎng)勸阻。只有當(dāng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)或群體事件時(shí)，才會(huì)由政府出面，組織金融監(jiān)管部門、工商、公安、地方金融監(jiān)管局、法院等進(jìn)行處置，并定性為非法經(jīng)營(yíng)進(jìn)入法律程序。

因此，應(yīng)盡快明確依法取締非法金融活動(dòng)的牽頭部門和程序。建議由相關(guān)業(yè)務(wù)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)非法金融活動(dòng)認(rèn)定和依法取締的牽頭執(zhí)法部門，進(jìn)入程序后其他部門如工商、公安、法院完成相關(guān)法律程序。

第四，進(jìn)一步完善“雙支柱”宏觀調(diào)控框架，明確宏觀審慎政策的職責(zé)邊界和權(quán)責(zé)劃分，不斷豐富宏觀審慎政策工具箱。

“雙支柱”框架是一個(gè)中國(guó)特色的政策創(chuàng)新，也是全球政策改革的方向，其重要起因是全球金融危機(jī)之前美聯(lián)儲(chǔ)寬松貨幣政策造成了重大的金融風(fēng)險(xiǎn)。在“雙支柱”的框架下，貨幣政策專司幣值穩(wěn)定之責(zé)，宏觀審慎政策則負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定，兩者共同支持經(jīng)濟(jì)與金融的穩(wěn)定。為了保證貨幣與宏觀審慎政策決策機(jī)制之間既獨(dú)立又合作的關(guān)系，建議明確宏觀審慎監(jiān)管的主要任務(wù)為監(jiān)測(cè)與評(píng)估系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上不斷豐富與完善宏觀審慎政策工具箱。

雖然中國(guó)已經(jīng)初步建立了“雙支柱”調(diào)控框架，然而這個(gè)框架仍然處于起步階段。尚需在以下方面進(jìn)一步豐富和完善：

一是要強(qiáng)化貨幣政策與宏觀審慎政策的協(xié)調(diào)配合。增強(qiáng)貨幣政策操作的規(guī)則性和透明度，推動(dòng)貨幣政策由數(shù)量型向價(jià)格型調(diào)控為主轉(zhuǎn)變。針對(duì)房地產(chǎn)、債券市場(chǎng)和跨境資本流動(dòng)等領(lǐng)域潛在風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)采取宏觀審慎政策措施，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

二是建立完善的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)杠桿行為、債務(wù)及金融周期的監(jiān)測(cè)，建立宏觀審慎壓力測(cè)試工具，逐步將重要的、有系統(tǒng)性影響的金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)和金融基礎(chǔ)設(shè)施納入宏觀審慎管理。

三是許多政策工具還具有較強(qiáng)的“行政性”。以跨境資本流動(dòng)領(lǐng)域?yàn)槔?，一些政策工具非常接近資本項(xiàng)目管制措施，將來(lái)應(yīng)該考慮引進(jìn)一些類似于準(zhǔn)備金、托賓稅和負(fù)債率等更加“市場(chǎng)化”的政策工具。與此同時(shí)，如果是為了維持金融穩(wěn)定，也可以考慮繼續(xù)保留對(duì)一些容易形成大進(jìn)大出的短期跨境資本流動(dòng)的管制。

第五，統(tǒng)一地方金融監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)與政策，明確地方金融監(jiān)管的權(quán)責(zé)匹配，加強(qiáng)中央與地方、地方各級(jí)之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)。

制定和執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和政策。一是因?yàn)楦鞯乇O(jiān)管能力差異很大，許多地方金融監(jiān)管局缺乏相應(yīng)的監(jiān)管能力；二是政策差異容易導(dǎo)致監(jiān)管套利，隨著各地金融關(guān)聯(lián)度提高，這個(gè)問(wèn)題變得更加突出；三是一些地方政府缺乏承擔(dān)地方金融風(fēng)險(xiǎn)全部責(zé)任的意愿和能力，中央政府仍然需要分擔(dān)相當(dāng)?shù)呢?zé)任。

具體可考慮：

一是加強(qiáng)國(guó)家層面立法。建議在國(guó)家層面盡快出臺(tái)地方金融監(jiān)管法。在堅(jiān)持金融監(jiān)管中央事權(quán)的基礎(chǔ)上，以立法形式規(guī)定地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管事項(xiàng)、責(zé)任、執(zhí)法權(quán)力的法律依據(jù)，確保地方監(jiān)管執(zhí)法有據(jù)，為地方金融監(jiān)管提供上位法支撐。

二是制定統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則。應(yīng)盡快明確區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、轄區(qū)內(nèi)投資公司、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易所等機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管規(guī)則，建議由證監(jiān)會(huì)統(tǒng)一制定。進(jìn)一步加強(qiáng)中央與地方，地方與地方之間在金融監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)處置、信息共享等方面的協(xié)作。

三是壓實(shí)地方政府責(zé)任，明確將發(fā)展職能從地方金融監(jiān)管中分離出來(lái)。堅(jiān)持金融的中央事權(quán)原則。目前地方金融監(jiān)管一方面承擔(dān)著金融發(fā)展、動(dòng)員金融機(jī)構(gòu)支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)，另一方面還承擔(dān)著維護(hù)金融穩(wěn)定的任務(wù)。監(jiān)管和穩(wěn)定時(shí)常會(huì)讓位于行業(yè)發(fā)展。結(jié)果是類金融機(jī)構(gòu)牌照發(fā)了很多，監(jiān)管又跟不上，最后導(dǎo)致出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)。

第六，以金融監(jiān)管創(chuàng)新支持負(fù)責(zé)任的金融創(chuàng)新，利用數(shù)字技術(shù)為監(jiān)管賦能；同時(shí)，大幅增加包括編制、經(jīng)費(fèi)與技術(shù)方面的金融監(jiān)管資源的投入，提升監(jiān)管能力。

實(shí)現(xiàn)金融創(chuàng)新和金融穩(wěn)定之間的動(dòng)態(tài)平衡，是全球監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的難題。

金融監(jiān)管不應(yīng)以金融效率和競(jìng)爭(zhēng)力損失為代價(jià)。目前，我國(guó)在移動(dòng)支付、互聯(lián)網(wǎng)銀行以及大科技平臺(tái)企業(yè)發(fā)展已經(jīng)居于世界前列，并已產(chǎn)生全球影響力。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該站在維護(hù)金融安全、提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的高度，支持負(fù)責(zé)任的創(chuàng)新，防止監(jiān)管處理過(guò)頭，監(jiān)管好平臺(tái)經(jīng)濟(jì)與數(shù)字金融。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持“技術(shù)中性”。金融監(jiān)管應(yīng)及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整，將金融業(yè)務(wù)與數(shù)字技術(shù)快速融合過(guò)程中可能會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的新服務(wù)、新活動(dòng)、新產(chǎn)品及時(shí)納入監(jiān)管。著手研究提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，構(gòu)建有穿透力的監(jiān)管信息系統(tǒng)。借鑒“監(jiān)管沙盒”的做法，在將市場(chǎng)機(jī)構(gòu)與金融科技相關(guān)的新產(chǎn)品和新業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展提高金融效率、增加金融有效供給的創(chuàng)新。同時(shí)，積極利用數(shù)字技術(shù)提升監(jiān)管效率。

在數(shù)字技術(shù)與金融業(yè)務(wù)快速融合的過(guò)程中，金融創(chuàng)新不斷提速，金融規(guī)?？焖贁U(kuò)張，金融產(chǎn)品復(fù)雜程度不斷提高。目前中央和地方的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在人員編制、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、技術(shù)能力等各方面，都難以對(duì)新機(jī)構(gòu)、新業(yè)務(wù)以及新產(chǎn)品進(jìn)行適時(shí)有效的監(jiān)管。因此，有必要在人員編制、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和技術(shù)水平等各方面加大資源投入。

第七，央行、監(jiān)管與財(cái)政應(yīng)共同構(gòu)建國(guó)家金融安全網(wǎng)，設(shè)立金融風(fēng)險(xiǎn)處置基金，同時(shí)更多地依靠市場(chǎng)方式取代政府的隱性擔(dān)保，防范與化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

過(guò)去國(guó)家金融安全網(wǎng)的核心是由國(guó)家信用支持的隱性擔(dān)保。隨著金融市場(chǎng)化與開(kāi)放度的不斷提高，這套安全網(wǎng)很容易造成新的不穩(wěn)定，政府什么時(shí)候出手、承擔(dān)多少責(zé)任、機(jī)構(gòu)與投資者會(huì)遭受多少損失，這些都是不確定的。同時(shí)，這套以隱性擔(dān)保為特征的安全網(wǎng)給地方政府、市場(chǎng)及市場(chǎng)主體留出了與中央政府博弈的空間。而這樣的博弈，往往又放大了金融風(fēng)險(xiǎn)，增加監(jiān)管成本和隱性擔(dān)保成本。

一個(gè)完整的國(guó)家金融安全網(wǎng)應(yīng)該包括五方面內(nèi)容：一是微觀審慎與行為監(jiān)管確保個(gè)體層面的穩(wěn)定與公平；二是宏觀審慎管理緩解甚至避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的積累；三是央行發(fā)揮最終貸款人的功能、確保市場(chǎng)流動(dòng)性的充裕；四是市場(chǎng)化機(jī)制，如存款保險(xiǎn)制度處置風(fēng)險(xiǎn)；五是央行與財(cái)政相互配合，以應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

可以預(yù)期的是，如果發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)，責(zé)任主要還是會(huì)落在央行與財(cái)政的肩上。央行應(yīng)隨時(shí)準(zhǔn)備調(diào)整貨幣政策，為市場(chǎng)與機(jī)構(gòu)提供充足的流動(dòng)性，保證金融體系的正常運(yùn)行。但如果地方債務(wù)狀況惡化、銀行不良率上升甚至資本外流壓力上升，不應(yīng)采取由央行獨(dú)立支撐的做法。政府可考慮用財(cái)政資金設(shè)立“金融風(fēng)險(xiǎn)處置基金”，在出現(xiàn)可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的資本金短缺時(shí)維持局面。

第八，在機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式中應(yīng)重視功能監(jiān)管對(duì)提升監(jiān)管效能的作用；借鑒“雙峰”監(jiān)管模式的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管。

在持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新中，傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管者就會(huì)面臨監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白并存的尷尬局面。功能監(jiān)管的含義是，只要不同類型的金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展相同性質(zhì)的金融業(yè)務(wù)，均面臨相同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管主體，這樣不但會(huì)有效減少監(jiān)管缺失，還有利于促進(jìn)市場(chǎng)公平和良性競(jìng)爭(zhēng)。

金融監(jiān)管模式多種多樣，也各有利弊。但課題組的研究表明，實(shí)行“雙峰模式”國(guó)家的金融體系更加穩(wěn)健。審慎監(jiān)管的職能如“醫(yī)生”，重點(diǎn)在于審查金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行是否健康穩(wěn)??；而行為監(jiān)管的職能如“警察”，重點(diǎn)在于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的行為，糾正金融機(jī)構(gòu)的不當(dāng)與違規(guī)行為，并對(duì)違法違規(guī)行為給予嚴(yán)厲處罰。審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管應(yīng)在相互配合的基礎(chǔ)上各司其職，保證金融機(jī)構(gòu)既健康運(yùn)行，又行為得當(dāng)，從而提升整個(gè)金融監(jiān)管體系的穩(wěn)定性。

因此，長(zhǎng)期內(nèi)，審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管適當(dāng)分設(shè)的“雙峰”監(jiān)管架構(gòu)，可作為中國(guó)金融監(jiān)管構(gòu)建的改革方向。短期內(nèi)，建議在金融委的框架內(nèi)設(shè)立行為監(jiān)管的監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，以加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)在當(dāng)前監(jiān)管體系中的重要性。

中長(zhǎng)期內(nèi)，建議借鑒“雙峰模式”的經(jīng)驗(yàn)，將“一行兩會(huì)”內(nèi)部已經(jīng)建立的金融消費(fèi)者保護(hù)部門進(jìn)行整合，建立國(guó)家金融行為監(jiān)管局，與央行的宏觀審慎管理和“兩會(huì)”的微觀審慎監(jiān)管建立相對(duì)分立的監(jiān)管體系，從而形成金融委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的準(zhǔn)“雙峰”的金融監(jiān)管框架：金融委負(fù)責(zé)加強(qiáng)政策溝通協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)信息、數(shù)據(jù)共享；人民銀行負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行貨幣政策，并對(duì)整個(gè)金融體系實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管；銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)以金融業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)實(shí)施微觀審慎監(jiān)管，維護(hù)這些金融機(jī)構(gòu)的安全和穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)；金融行為監(jiān)管局負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)的行為監(jiān)管，在加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)的信息披露、產(chǎn)品定價(jià)及產(chǎn)品出售等行為監(jiān)管的基礎(chǔ)上，改善消費(fèi)者金融基礎(chǔ)知識(shí)普及、改善消費(fèi)者對(duì)金融產(chǎn)品和金融交易的理解，并更多發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提高金融消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)意識(shí)和能力。

（黃益平系CF40學(xué)術(shù)委員會(huì)主席、北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院副院長(zhǎng)，劉曉春系上海新金融研究院副院長(zhǎng)，王勛系北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院副研究員）

第一財(cái)經(jīng)獲授權(quán)轉(zhuǎn)載自微信公眾號(hào)“中國(guó)金融四十人論壇”，有刪節(jié)。