我國新市民這一群體約有3億人，2022年中央經濟工作會議、2023年政府工作報告，明確指出“解決好新市民、青年人住房問題”。服務好新市民，對于進一步提升消費恢復動力、盡快穩(wěn)定房地產市場、協(xié)同推進鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化，均具有重要意義。本篇報告中，我們對新市民這一群體做了分類，鄉(xiāng)城轉移人口、城際轉移人口和落戶不滿三年的人口分別約有1.72億、8200萬和4600萬。服務好占新市民主體的1.72億鄉(xiāng)城轉移人口，有助于推進鄉(xiāng)村振興，而服務好8200萬的城際轉移人口，對于推進新型城鎮(zhèn)化有積極影響，因此服務新市民、鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化是相互促進的。

我們認為，服務新市民可圍繞增加基本公共服務、提升金融服務水平、助力解決住房問題三個方向發(fā)力。基本公共服務方面，農民工等新市民群體平均年齡逐年增加、社保覆蓋率低、在城市歸屬感弱，增加基本公共服務投入有助于提高他們的歸屬感，進而釋放消費和住房需求。金融服務方面，新市民面臨工作流動性大、收入銀行流水不連續(xù)、缺少抵押品等問題，未來可以嘗試、優(yōu)化通過大數據、信息共享等方式甄選出信用資質較高的新市民，以及通過地方國有擔保機構提供征信等方式，提高新市民信貸等金融資源的可得性。解決住房問題方面，可探索多元化房屋租賃供給為主、便利新市民購買為輔的模式，具體包括大力發(fā)展保障性租賃住房、規(guī)范房屋租賃市場發(fā)展，以及因城施策松綁購房門檻、確定新市民貸款標準等助力新市民置業(yè)。

一

何為新市民？

2022年3月，中國銀保監(jiān)會、中國人民銀行聯(lián)合印發(fā)《關于加強新市民金融服務工作的通知》（銀保監(jiān)發(fā)〔2022〕4號），文件中明確了新市民的范圍，這是目前最公認的官方界定。根據4號文，新市民主要是指因本人創(chuàng)業(yè)就業(yè)、子女上學、投靠子女等原因來到城鎮(zhèn)常住，未獲得當地戶籍或獲得當地戶籍不滿三年的各類群體，包括但不限于進城務工人員、新就業(yè)大中專畢業(yè)生等，目前約有三億人。鑒于新市民在各省市自治區(qū)分布均衡，4號文指出各地可結合當地實際情況和地方政府政策，明確服務新市民的范圍。

從官方文件和重要會議部署看，新市民的范圍不斷擴大。2006年2月青島市政府發(fā)文稱，“120多萬名取得暫住證的‘新市民’可享受保險、房貸、購車掛牌、考駕照、子女入學等待遇”。2014年7月30日國常會稱，“要重點推進長期在城市居住、有相對固定工作的農民工融入城市”，有利于“造就…參與城市發(fā)展、共享發(fā)展成果的新市民”。2018年6月發(fā)布的《2017年全國住房公積金年度報告》中，提到公積金開戶職工中，農村轉移人口及新畢業(yè)大學生等新市民966.3萬人，占新開戶職工的52.9%。2022年3月發(fā)布的4號文，則從戶籍角度將符合要求的各類群體都納入新市民范疇。

可以參考相關數據，估算下各類型新市民的規(guī)模：一是，戶籍在農村，常住城市以創(chuàng)業(yè)就業(yè)為主要事務的人群，以農民工為主。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2021年農民工監(jiān)測調查報告》顯示，2021年進城農民工1.33億人，外出農民工1.72億人。根據國家統(tǒng)計局的解釋，進城農民工指年末居住在城鎮(zhèn)地域內的農民工，易低估實際進城人數，加之農民工的流動趨勢主要是從農村流向城市，我們認為用外出農民工來衡量鄉(xiāng)城轉移人口規(guī)模更合適，該部分約占新市民的57.3%；

二是，戶籍在城市，但常住地和戶籍地不一致的人群，主要是城際轉移人口。根據聶日明等人的研究，第七次人口普查時（2020年），中國城市間轉移人口約8200萬，占新市民的27.3%；

三是，獲得當地戶籍不滿三年的群體，占比約為15.4%。有兩種方法來估算：第一種辦法是新市民總規(guī)模3億人，減去前面兩種類型的，約為4600萬。第二種辦法是2021年中國常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別為64.7%、46.7%，兩者缺口為2.55億人，是常住城市但沒有城市戶口的人，那么3億新市民除這些人口外的4500萬人，就是新拿城鎮(zhèn)戶口的（以國家發(fā)改委《關于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設重點任務的通知》為起點，中國全面放寬城市落戶條件）。

二

新市民、鄉(xiāng)村振興和新型城市化

“新市民”這一概念側重居住屬性，核心是縮小新、老市民之間在基本公共服務和金融服務等上的差距。近年來，中國同步推進鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化，新市民與這兩大戰(zhàn)略本質上是相互促進的。

第一，外出農民工是新市民的主體，提高面向他們的基本公共服務水平，有助于加快農村人口向城市轉移，進而更好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興是未來近30年農村工作的重中之重，目標是到2050年全面實現(xiàn)“農業(yè)強、農村美、農民富”。我們認為，這一戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)需要提高農村人口的人均耕地面積、加大“以城補鄉(xiāng)”力度，而這都需要更大規(guī)模的人口從農村向城市遷移。

一方面，鄉(xiāng)村振興不是為了把人留在農村，而是要提高他們的收入水平，加速城鎮(zhèn)化進程可以提高農村剩余人口的人均耕地面積進而提高他們的收入。中國人均耕地面積長期低于全球平均水平，世界銀行數據顯示，2020年中國人均耕地面積0.085公頃，不足全球平均水平0.178公頃的一半。土地是農村最重要的生產要素，人多地少成為中國農業(yè)發(fā)展的制約因素。提高外出農民工的基本公共服務水平，有助于加快農村人口向城市轉移，首先，農村剩余人口的人均耕地面積提高，進而人均收入提高；其次，土地制度改革過程中，征地補償提高、土地流轉加快等，都能夠增加農民的資產性收入；最后，由于工業(yè)和服務業(yè)的產出效率高于農業(yè)，向城市轉移的人口也有望獲得更高收入。

上世紀七十年代初，韓國開始新村運動。通過發(fā)展工業(yè)尤其是出口導向型產業(yè)，以及分散工業(yè)、新建教育文化設施和疏散政府等措施，以產業(yè)發(fā)展和經濟空間的均衡分布來吸引轉移人口。1970年至1993年，韓國城鎮(zhèn)化率從40.7%提高到76.6%，農村人口的人均耕地面積從0.12公頃提高到0.20公頃，農村居民收入占城市居民收入的比例從61%提高到96%，實現(xiàn)了韓國農村和城市均衡發(fā)展的目標。

另一方面，振興鄉(xiāng)村需要產業(yè)投入和基建投資，但兩者的投入回報率都不高，需要政府主導資源向農村傾斜，而更多新市民實現(xiàn)戶籍城鎮(zhèn)化后，“以城補鄉(xiāng)”的基礎將更強。“產業(yè)興旺”和“生態(tài)宜居”是鄉(xiāng)村振興的兩大重要工作，涉及到現(xiàn)代化農業(yè)、節(jié)水灌溉、鄉(xiāng)村旅游，以及污水處理、無害化廁所改造等。產業(yè)投入方面，農業(yè)的產出效率遠低于工業(yè)和服務業(yè)，2021年中國第一產業(yè)就業(yè)人員人均最終產出（第一產業(yè)GDP/第一產業(yè)就業(yè)人員）為4.87萬元，而二產和三產的分別達20.80萬元和17.13萬元，這顯然難以吸引到市場化的資金去農村參與產業(yè)投資。農業(yè)基礎設施方面，根據《固定資產投資統(tǒng)計年鑒》，農村基建投資占全社會基建投資的比例長期低于1%，可見農村基礎設施薄弱，對基建投資有很大需求。但農村基建項目回報率低，也沒有明晰的付費機制，社會資本投資的積極性不高，這也是農村基建投資長期偏低的原因。

上世紀50年代日本鄉(xiāng)村振興、上世紀70年代韓國新村運動、以及中國在脫貧攻堅期間，都加大了對農村地區(qū)的財政資金投入。以韓國新村運動為例，1972年-1979年，韓國用于新村運動的財政資金合計9265億韓元，占同期財政總支出的5.8%。財政資金大規(guī)模投入到農村，本質上是“以城補鄉(xiāng)”，即將從城市征繳的財政資源向農村地區(qū)再配置。推動外出農民工更好融入城市，在提高戶籍城鎮(zhèn)化率的同時，還可以讓以城補鄉(xiāng)的基礎更堅實。

第二，“縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展”是推動外出農民工這一新市民的主要群體更深程度融入城市的重要途徑，而這一發(fā)展思路也是鄉(xiāng)村振興的重要原則。

2022年全國農民工總量2.96億人，其中本地農民工、外出農民工分別有1.24億和1.72億（兩者根據是否在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域內從業(yè)）。外出農民工又可分為跨省流動和省內流動，根據《2021年農民工監(jiān)測調查報告》，2021年兩者分別有7130萬、1.00億。鑒于近年來在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域內從業(yè)的本地農民工占比持續(xù)上升，2021年達41.2%，表明農民工就業(yè)外出距離有縮短化趨勢。因縣城經濟相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)更發(fā)達、就業(yè)機會更多，我們認為2021年這1億省內流動的外出農民工里面，在縣域內而非戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)的農民工在千萬以上。

推動“縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，既可以更好服務新市民，又可以推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》第七章為“城鄉(xiāng)融合”，縣級人民政府在推動城鄉(xiāng)融合時扮演重要角色。2023年一號文件第三十三條為“推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，核心內容如下：第一，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，暢通城鄉(xiāng)要素流動；第二，統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃建設，推動縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項，加強中心鎮(zhèn)市政、服務設施建設；第三，深入推進縣域農民工市民化，建立健全基本公共服務同常住人口掛鉤、由常住地供給機制；第四，梯度配置縣鄉(xiāng)村公共資源，發(fā)展城鄉(xiāng)學校共同體、緊密型醫(yī)療衛(wèi)生共同體、養(yǎng)老服務聯(lián)合體，推動縣域供電、供氣、電信、郵政等普遍服務類設施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設和管護，有條件的地區(qū)推動市政管網、鄉(xiāng)村微管網等往戶延伸。

大力推進以縣域內為單位的城鄉(xiāng)融合，原因在于：一是，避免農村快速空心化。目前，大量人口尤其是農村人口沒有生活在戶口所在地，而是在外工作、求學。縣域內城鄉(xiāng)融合后，老家有更多就業(yè)機會，一部分人可以選擇回老家，生活在農村但是在小城鎮(zhèn)或者縣城工作，緩和農村地區(qū)老齡化、留守兒童等空心化問題；二是，以縣域為單位推動城鄉(xiāng)融合，規(guī)模適中，統(tǒng)籌規(guī)劃和執(zhí)行工作推動起來溝通成本低；三是，中國城鎮(zhèn)化進程中，縣城相比城鎮(zhèn)有更集中的公共服務，縣城房價相比于地級市又更低，因而縣城通常是農村人口進城的第一選擇。

第三，服務新市民和新型城鎮(zhèn)化也是相互促進的，需要便利人口向城市群和中心城市集聚，其中8200萬的城市間轉移人口是重點支持對象。

不同模式的城鎮(zhèn)化，差異本質上體現(xiàn)在兩點。除了如何協(xié)調城鄉(xiāng)關系外，還包括如何協(xié)調大中小城市和小城鎮(zhèn)間的關系。而土地管理制度和戶籍制度的變革，將影響土地和勞動力這兩類要素在城鄉(xiāng)之間、大中小城市之間的流向和配置。在城鎮(zhèn)化模式的選擇上，我國大致經歷了兩個階段：

第一階段，2013年之前，在處理大中小城市之間的關系時，我國總體遵循限制大城市、積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)的思路。1998年中共中央在《關于農業(yè)和農村中若干重大問題的決定》中正式提出了 “小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略” ，在“十五”計劃（2000-2005）中也強調要著重發(fā)展小城鎮(zhèn)、積極發(fā)展中小城市。在十一五規(guī)劃（2005-2010）中政策開始逐漸調整，并且提出“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”以及建設城市群，但仍然堅持鼓勵農村人口進入中小城市和小城鎮(zhèn)定居，而要求大城市控制人口過快增長，同時該時期的城市群建設缺乏明確思路。

在這種戰(zhàn)略下戶籍政策和土地政策都向中小城市傾斜，但人口向大城市的自主流動是很難抑制的。從國際經驗看，各國內部經濟“集聚”是普遍規(guī)律。人均GDP更高的國家，人口聚集效應往往也更強。美國、日本、韓國人口超過100萬的城市群總人口占國內人口比例，分別為46%、65%、50%，都位居世界前列。歐洲是個例外，其經濟發(fā)展水平高，但大城市群人口占比并不高，可能原因在于歐洲國家內部各區(qū)域間的發(fā)展差距較小，這使得集聚效應不再那么突出。盡管如此，這些國家也有自己的城市集聚區(qū)，如倫敦城市群、巴黎城市群等。

人口向高線城市流動，但政策影響下土地供給卻主要朝著中小城市配置，形成了不同城市之間人口、土地資源的錯配。基于《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》披露的城市人口和土地數據計算，2006-2013年，我國超大特大城市人口增量占所有城市人口增量的比重高達41%，即城市新增人口更多地出現(xiàn)在大城市。但與之形成鮮明對照的是，超大特大城市建成區(qū)面積增量在所有城市建成區(qū)面積增量中的占比只有13%，更多的新增土地供給實際上出現(xiàn)在II型大城市以及中小城市。

土地資源錯配不僅導致“大城市病”，也導致小城市、小城鎮(zhèn)土地資源利用效率不高。一方面，大城市面臨人口流入但土地供應受限的矛盾，令房價快速上漲。此外，交通擁堵和通行時間長，增加了大城市居民出行的時間成本。另一方面，小城市、小城鎮(zhèn)由于人口密度偏低，導致商品房供過于求、諸多基礎設施未能充分體現(xiàn)其經濟性。

第二階段，2014年印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，是中國城鎮(zhèn)化進程中的一個重要轉折點，突出了“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化原則。該規(guī)劃中強調了“以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”。以京津冀協(xié)同發(fā)展為起點，2015年后多個城市群相關規(guī)劃陸續(xù)獲批。

新型城鎮(zhèn)化思路下，戶籍制度和土地制度也做了相應調整。戶籍制度方面，2014年國務院頒布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，要求加大非戶籍人口在城市落戶的推進力度。2016年《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》頒布，要求“十三五”期間，加速破除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍遷移壁壘，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個百分點以上。2019年落戶限制進一步松綁，且總體延續(xù)至今：1、全面取消城區(qū)常住人口300萬以下城市落戶限制，確保外地與本地農業(yè)轉移人口進城落戶標準一視同仁；2、全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶限制，并全面取消重點群體落戶限制；3、完善城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡積分項目，確保社會保險繳納年限和居住年限分數占主要比例。

土地制度方面，優(yōu)化國有土地空間布局，是2014年后的重點改革之一。2019年《土地管理法》修訂，打破了以往“先征收后使用”的模式，允許集體經營性建設用地入市，使得符合條件的集體建設用地和國有建設用地得以直接同權同價同等入市。2020年3月《關于授權和委托用地審批權的決定》下發(fā)，將原本由國務院審批的農業(yè)用地轉建設用地審批權部分下放給了省級政府，其中永久基本農田之外的農用地轉為建設用地變?yōu)橛墒〖壍胤秸畬徟诎藗€省市自治區(qū)開展永久基本農田轉為建設用地的授權審批試點。2020年4月《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制改革的意見》下發(fā)，其中一是推動土地計劃指標更加合理化，城鄉(xiāng)建設用地指標使用更多由省級政府負責；二是提出探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區(qū)域交易機制。

簡言之，新型城鎮(zhèn)化時期，除超大特大城市外的落戶限制已基本放開；將永久基本農田之外的農用地轉為建設用地審批權下放給省級政府，并允許省內和探索跨地區(qū)建設用地指標流轉。這些體制機制改革使得新增建設用地指標能更好地與人口流動的方向匹配，從而緩解人口和土地資源錯配的問題。

“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化思路，便利城際轉移人口和鄉(xiāng)城轉移人口落戶。大城市建設用地指標增加，有助于緩解上述流動人口和新落戶群體的置業(yè)壓力。因此，服務新市民和新型城鎮(zhèn)化可相互融合、相互促進。

三

服務新市民三大著力點

我們認為，增加基本公共服務投入、提升金融服務水平、助力解決住房問題，是新型城鎮(zhèn)化時期服務新市民的三大著力點，且都具有重要的經濟意義。

（一）增加基本公共服務投入

外出農民工是新市民的主體，通過對這一主要群體的分析，我們認為增加向新市民的基本公共服務投入，有必要也有空間。

增加面向新市民基本公共服務的必要性在于：第一，農民工平均年齡從2008年的34.0歲提高至2021年的41.7歲。其中，50歲以上的比例從2008年的11.4%提高至2021年的27.3%，是國家統(tǒng)計局《農民工監(jiān)測調查報告》五個年齡組中占比最高的。農民工老齡化意味著，作為新市民主體，他們未來的養(yǎng)老、醫(yī)療等基本公共服務需求將顯著增加。

第二，農民工的社保、公積金等覆蓋率較低。從農民工從事行業(yè)的分布看，制造業(yè)和建筑業(yè)占比近半，對保障尤其是安全保障的需求較高。根據新市民產業(yè)與創(chuàng)新研究院2020年發(fā)布的《流動的“新市民”：新生代農民工生活與心態(tài)調查報告》，受訪對象中不繳納社保的占比51.3%，希望繳納公積金的比例為62.6%，但實際僅17.4%的繳納了公積金。

第三，農民工在城市的歸屬感較低。調查顯示認為自己是新市民和市民的比例不足10%，增加基本公共服務投入有助于提高他們的歸屬感，進而釋放置業(yè)和消費等需求。

《流動的“新市民”：新生代農民工生活與心態(tài)調查報告》顯示，在身份認同方面（認為哪個詞最能形容自己的身份），有48.7%的調查對象認為自己是打工者，18.4%的調查對象認為自己是農民工，認為自己是新市民、市民的比例僅分別有2.6%和6.8%。關于城市融入情況的問卷調查顯示，多數調查對象認為自己能夠很好地適應城市生活，但多數認為自己不是打工城市里的人，表明調查對象的城市融入狀況較差。僅有2.8%和13.0%的調查者，分別對自己現(xiàn)在的生活非常滿意和比較滿意，近四成的受訪者對現(xiàn)在的生活不滿意（非常不滿意+不太滿意）。

在關于未來規(guī)劃的調查中，僅11.7%的調查對象打算在工作的城市買房。計劃買房的比例較低，可能與他們在所在城市的融入感較低有關。20.2%的調查對象不確定是否在工作的城市買房，加大對農民工等新市民基本公共服務的提供，有助于釋放這部分需求。

中國公共消費率長期低于全球平均水平，未來還有較大提升空間，可適度向服務新市民傾斜。以政府最終消費支出/名義GDP衡量的公共消費率，中國長期低于全球平均水平，2021年中國和全球的分別為16.0%、17.1%。和發(fā)達國家相比，中國公共消費率大約有4個百分點的提升空間，按2021的名義GDP 114.9萬億計算，政府最終消費支出有4.6萬億的提升空間，可適度向服務新市民領域傾斜。

此外，公共消費對私人消費有擠入效應，學術研究顯示公共消費率每提高1個百分點，中長期最高可增加私人消費0.39個百分點。新市民作為邊際消費傾向較高的群體，增加面向他們的公共服務，對私人消費的撬動幅度可能更高，有助于更好“恢復和擴大消費”。

（二）提升金融服務水平

新市民住房、教育、消費等領域的貸款需求較多，但未能得到有效滿足，在新市民自身和金融體系兩端，都存在有待優(yōu)化的地方。

新市民自身方面，工作不穩(wěn)定、流動性大、難以提供收入流水證明、缺乏抵押品等因素，使得相當比例的新市民群體難以滿足銀行授信要求。根據新市民產業(yè)與創(chuàng)新研究院2019年發(fā)布的《新市民的工作世界》報告，一萬多名受訪者中，僅62%的受訪者表示最長的一份工作做了一年以上，25%的受訪者表示最長的一份工作在半年或以內。即使新市民能夠獲得銀行貸款，貸款總額也相對較低，而利率偏高。根據2022年21世紀經濟報道聯(lián)合騰訊安全聯(lián)合發(fā)布的《新市民貸款服務調查報告》，36.4%的受訪者表示沒有貸款，80%以上的受訪者表示目前余額在30萬以下。在被問及貸款過程中遇到的最大問題時，47.9%的受訪者表示利率過高，在各種因素中排第一。

金融體系方面，因監(jiān)管考核和內部風控等原因，銀行等金融機構對信用資質相對較弱的新市民發(fā)放貸款的意愿不足。不良貸款率是商業(yè)銀行的重要監(jiān)管指標，銀保監(jiān)會要求商業(yè)銀行不良貸款率不高于4%。在MPA考核體系下不良貸款率過高，將影響商業(yè)銀行的存款準備金率、部分業(yè)務的市場準入等。市場化原則下，商業(yè)銀行遵循安全性要求，綜合平衡風險和收益去發(fā)放貸款。問責制度下，信貸員審批時信用下沉動力不足，對向新市民放貸慎之又慎。

2022年3月，中國銀保監(jiān)會、中國人民銀行聯(lián)合印發(fā)《關于加強新市民金融服務工作的通知》（銀保監(jiān)發(fā)〔2022〕4號）。為提高新市民金融服務可得性和便利性，做出了一系列部署。

在重點支持行業(yè)方面，聚焦于制造業(yè)，建筑業(yè)，批發(fā)和零售業(yè)，交通運輸、倉儲和郵政業(yè)，居民服務、修理和其他服務業(yè)，信息傳輸、軟件和信息技術服務業(yè)六大行業(yè)。根據《2021年農民工監(jiān)測調查報告》，上述六大行業(yè)中，除信息傳輸、軟件和信息技術服務業(yè)外（未公布該行業(yè)數據）的五個行業(yè)就吸納了83.3%的農民工就業(yè)。因此，4號文對農民工等新市民主要從事行業(yè)的重點支持覆蓋面較廣。

在重點支持領域方面，2022年11月清華大學金融科技研究院聯(lián)合螞蟻集團研究院，聯(lián)合發(fā)布《全國城市新市民金融服務報告（2022）》。該報告對4號文中新市民金融服務的重點領域做調研，結果顯示受訪對象在住房、醫(yī)療、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、教育、養(yǎng)老等領域的金融需求都較高，且選擇上述項的比例接近，亦表明4號文的針對性較強。

《關于加強新市民金融服務工作的通知》對重點領域的支持細則如下：

4號文發(fā)布后，各省級銀保監(jiān)局先后發(fā)文落實新市民服務，根據轄區(qū)內實際情況出臺相應政策。金融服務新市民工作取得了積極成效，2023年2月銀保監(jiān)會發(fā)布新市民金融服務總結，稱覆蓋新市民的金融產品超3萬個。部分省市自治區(qū)披露了更翔實的數據，如廣西銀保監(jiān)局稱截至2022年末，廣西銀行保險機構已為100余萬新市民提供的貸款余額近2700億，提供風險保險保障突破10萬億元。

4號文對金融業(yè)加大服務新市民起到了積極的促進作用。但鑒于多數新市民工作不穩(wěn)定、銀行流水不連續(xù)、抵押品少，以及銀行監(jiān)管考核、內部風控等制約新市民獲得信貸等金融資源的因素，并沒有實質性改善，金融服務新市民還有很大提升空間。我們認為，未來可以嘗試、優(yōu)化通過大數據、信息共享等方式甄選出信用資質較高的新市民，以及通過地方國有擔保機構提供征信等方式，提高新市民信貸等金融資源的可得性。

（三）助力解決住房問題

新市民的住房需求有較大改善空間，但當前主要城市房價收入比較高，增加了新市民的購房難度。以占新市民主體的農民工為例，《2021年農民工監(jiān)測調查報告》顯示，2021年進城農民工人均居住面積21.7平方米。人口規(guī)模越大的城市，進城農民工人均居住面積越小，2021年500萬人以上、50萬人以下城市的進城農民工人均居住面積，分別為17.0平方米和25.5平方米。但當前主要城市，尤其是一二線城市的房價收入比較高，令新市民通過購房方式改善居住條件面臨壓力。

近年重要會議，如2022年中央經濟工作會議、2023年政府工作報告等，都明確提及“解決好新市民、青年人等住房問題”。結合近年的一系列部署看，我們認為解決新市民住房問題的重點方向，可能有以下幾個：

一是，大力發(fā)展保障性租賃住房。2021年6月出臺的《關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，明確指出保障性租賃住房主要用于解決新市民、青年人等群體的住房困難。2021年8月住建部有關領導稱“十四五”期間，住建部將以發(fā)展保障性租賃住房為重點，進一步完善住房保障體系。住建部數據顯示，2021年-2022年全國共建設籌集330萬套（間）保障性租賃住房，大約可解決近1000萬新市民、青年人的住房困難。“十四五”時期，全國初步計劃建設籌集保障性租賃住房近900萬套（間），預計可解決2600多萬新市民青年人的住房困難，預計可完成投資3萬億元左右。按“十四五”期間平均每年6000億元的投資額估算，假定“十四五”期間每年房地產投資完成額中樞為2021-2022年的均值14萬億，保障性租賃住房每年大約拉動房地產投資4.3個百分點。

通過“贖買”形式，提供保障性租賃住房，也有助于房地產業(yè)形成良性循環(huán)。2023年部分地方政府釋放相關信號，比如吉林省政府工作報告中指出“爭取長春市開展利用國家專項貸款加快商品房去庫存試點，通過政府團購商品房，用于棚戶區(qū)改造、保障性住房和租賃住房”，貴州省政府工作報告指出“更好統(tǒng)籌房地產去庫存和棚戶區(qū)改造、地災避險搬遷安置，推動存量房轉為公租房、安置房”。房企銷售改善后，可更好聚焦于“保交樓”，這是房地產業(yè)盡快形成良性循環(huán)的重要基礎?？商剿髟O立“新市民住房保障基金”，通過財政補貼、與土地出讓收入掛鉤、發(fā)行REITs產品、收取租金等方式籌集資金，為新市民提供保障房租賃服務。

二是，規(guī)范住房租賃市場健康發(fā)展。除保障性租賃住房外，企業(yè)和個人等提供的房屋租賃也是解決新市民住房問題的方向，尤其在一、二線城市。近年政策在引導住房租賃市場規(guī)范化發(fā)展的同時，也給予了政策支持，包括給予稅收優(yōu)惠、部分城市規(guī)定房租年漲幅上限等。

三是，松綁購房門檻，因城施策確定新市民的貸款標準，助力新市民置業(yè)。比如2022年5月，山西省太原市規(guī)定，新市民、青年人購首套房無需再提供落戶、社保等證明。2022年6月，重慶市發(fā)文稱符合條件的新市民在重慶市購買首套普通住房，可享受與本地居民同等的個人住房貸款政策。

 

（鐘正生為平安證券首席經濟學家、研究院院長；張德禮為平安證券宏觀資深分析師）