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          宏觀視角下的“新市民”

          2023-03-27 16:28:56

          作者:鐘正生 ? 張德禮    責(zé)編:高雅馨

          服務(wù)好新市民,對于進(jìn)一步提升消費(fèi)恢復(fù)動(dòng)力、盡快穩(wěn)定房地產(chǎn)市場、協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化,均具有重要意義。

          我國新市民這一群體約有3億人,2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、2023年政府工作報(bào)告,明確指出“解決好新市民、青年人住房問題”。服務(wù)好新市民,對于進(jìn)一步提升消費(fèi)恢復(fù)動(dòng)力、盡快穩(wěn)定房地產(chǎn)市場、協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化,均具有重要意義。本篇報(bào)告中,我們對新市民這一群體做了分類,鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口、城際轉(zhuǎn)移人口和落戶不滿三年的人口分別約有1.72億、8200萬和4600萬。服務(wù)好占新市民主體的1.72億鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口,有助于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,而服務(wù)好8200萬的城際轉(zhuǎn)移人口,對于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化有積極影響,因此服務(wù)新市民、鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化是相互促進(jìn)的。

          我們認(rèn)為,服務(wù)新市民可圍繞增加基本公共服務(wù)、提升金融服務(wù)水平、助力解決住房問題三個(gè)方向發(fā)力。基本公共服務(wù)方面,農(nóng)民工等新市民群體平均年齡逐年增加、社保覆蓋率低、在城市歸屬感弱,增加基本公共服務(wù)投入有助于提高他們的歸屬感,進(jìn)而釋放消費(fèi)和住房需求。金融服務(wù)方面,新市民面臨工作流動(dòng)性大、收入銀行流水不連續(xù)、缺少抵押品等問題,未來可以嘗試、優(yōu)化通過大數(shù)據(jù)、信息共享等方式甄選出信用資質(zhì)較高的新市民,以及通過地方國有擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供征信等方式,提高新市民信貸等金融資源的可得性。解決住房問題方面,可探索多元化房屋租賃供給為主、便利新市民購買為輔的模式,具體包括大力發(fā)展保障性租賃住房、規(guī)范房屋租賃市場發(fā)展,以及因城施策松綁購房門檻、確定新市民貸款標(biāo)準(zhǔn)等助力新市民置業(yè)。

          何為新市民?

          2022年3月,中國銀保監(jiān)會(huì)、中國人民銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新市民金融服務(wù)工作的通知》(銀保監(jiān)發(fā)〔2022〕4號),文件中明確了新市民的范圍,這是目前最公認(rèn)的官方界定。根據(jù)4號文,新市民主要是指因本人創(chuàng)業(yè)就業(yè)、子女上學(xué)、投靠子女等原因來到城鎮(zhèn)常住,未獲得當(dāng)?shù)貞艏颢@得當(dāng)?shù)貞艏粷M三年的各類群體,包括但不限于進(jìn)城務(wù)工人員、新就業(yè)大中專畢業(yè)生等,目前約有三億人。鑒于新市民在各省市自治區(qū)分布均衡,4號文指出各地可結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和地方政府政策,明確服務(wù)新市民的范圍。

          從官方文件和重要會(huì)議部署看,新市民的范圍不斷擴(kuò)大。2006年2月青島市政府發(fā)文稱,“120多萬名取得暫住證的‘新市民’可享受保險(xiǎn)、房貸、購車掛牌、考駕照、子女入學(xué)等待遇”。2014年7月30日國常會(huì)稱,“要重點(diǎn)推進(jìn)長期在城市居住、有相對固定工作的農(nóng)民工融入城市”,有利于“造就…參與城市發(fā)展、共享發(fā)展成果的新市民”。2018年6月發(fā)布的《2017年全國住房公積金年度報(bào)告》中,提到公積金開戶職工中,農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口及新畢業(yè)大學(xué)生等新市民966.3萬人,占新開戶職工的52.9%。2022年3月發(fā)布的4號文,則從戶籍角度將符合要求的各類群體都納入新市民范疇。

          可以參考相關(guān)數(shù)據(jù),估算下各類型新市民的規(guī)模:一是,戶籍在農(nóng)村,常住城市以創(chuàng)業(yè)就業(yè)為主要事務(wù)的人群,以農(nóng)民工為主。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2021年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示,2021年進(jìn)城農(nóng)民工1.33億人,外出農(nóng)民工1.72億人。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的解釋,進(jìn)城農(nóng)民工指年末居住在城鎮(zhèn)地域內(nèi)的農(nóng)民工,易低估實(shí)際進(jìn)城人數(shù),加之農(nóng)民工的流動(dòng)趨勢主要是從農(nóng)村流向城市,我們認(rèn)為用外出農(nóng)民工來衡量鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口規(guī)模更合適,該部分約占新市民的57.3%;

          二是,戶籍在城市,但常住地和戶籍地不一致的人群,主要是城際轉(zhuǎn)移人口。根據(jù)聶日明等人的研究,第七次人口普查時(shí)(2020年),中國城市間轉(zhuǎn)移人口約8200萬,占新市民的27.3%;

          三是,獲得當(dāng)?shù)貞艏粷M三年的群體,占比約為15.4%。有兩種方法來估算:第一種辦法是新市民總規(guī)模3億人,減去前面兩種類型的,約為4600萬。第二種辦法是2021年中國常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別為64.7%、46.7%,兩者缺口為2.55億人,是常住城市但沒有城市戶口的人,那么3億新市民除這些人口外的4500萬人,就是新拿城鎮(zhèn)戶口的(以國家發(fā)改委《關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》為起點(diǎn),中國全面放寬城市落戶條件)。

          新市民、鄉(xiāng)村振興和新型城市化

          “新市民”這一概念側(cè)重居住屬性,核心是縮小新、老市民之間在基本公共服務(wù)和金融服務(wù)等上的差距。近年來,中國同步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化,新市民與這兩大戰(zhàn)略本質(zhì)上是相互促進(jìn)的。

          第一,外出農(nóng)民工是新市民的主體,提高面向他們的基本公共服務(wù)水平,有助于加快農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移,進(jìn)而更好實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興是未來近30年農(nóng)村工作的重中之重,目標(biāo)是到2050年全面實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”。我們認(rèn)為,這一戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要提高農(nóng)村人口的人均耕地面積、加大“以城補(bǔ)鄉(xiāng)”力度,而這都需要更大規(guī)模的人口從農(nóng)村向城市遷移。

          一方面,鄉(xiāng)村振興不是為了把人留在農(nóng)村,而是要提高他們的收入水平,加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程可以提高農(nóng)村剩余人口的人均耕地面積進(jìn)而提高他們的收入。中國人均耕地面積長期低于全球平均水平,世界銀行數(shù)據(jù)顯示,2020年中國人均耕地面積0.085公頃,不足全球平均水平0.178公頃的一半。土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素,人多地少成為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的制約因素。提高外出農(nóng)民工的基本公共服務(wù)水平,有助于加快農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移,首先,農(nóng)村剩余人口的人均耕地面積提高,進(jìn)而人均收入提高;其次,土地制度改革過程中,征地補(bǔ)償提高、土地流轉(zhuǎn)加快等,都能夠增加農(nóng)民的資產(chǎn)性收入;最后,由于工業(yè)和服務(wù)業(yè)的產(chǎn)出效率高于農(nóng)業(yè),向城市轉(zhuǎn)移的人口也有望獲得更高收入。

          上世紀(jì)七十年代初,韓國開始新村運(yùn)動(dòng)。通過發(fā)展工業(yè)尤其是出口導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè),以及分散工業(yè)、新建教育文化設(shè)施和疏散政府等措施,以產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)空間的均衡分布來吸引轉(zhuǎn)移人口。1970年至1993年,韓國城鎮(zhèn)化率從40.7%提高到76.6%,農(nóng)村人口的人均耕地面積從0.12公頃提高到0.20公頃,農(nóng)村居民收入占城市居民收入的比例從61%提高到96%,實(shí)現(xiàn)了韓國農(nóng)村和城市均衡發(fā)展的目標(biāo)。

          另一方面,振興鄉(xiāng)村需要產(chǎn)業(yè)投入和基建投資,但兩者的投入回報(bào)率都不高,需要政府主導(dǎo)資源向農(nóng)村傾斜,而更多新市民實(shí)現(xiàn)戶籍城鎮(zhèn)化后,“以城補(bǔ)鄉(xiāng)”的基礎(chǔ)將更強(qiáng)。“產(chǎn)業(yè)興旺”和“生態(tài)宜居”是鄉(xiāng)村振興的兩大重要工作,涉及到現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、節(jié)水灌溉、鄉(xiāng)村旅游,以及污水處理、無害化廁所改造等。產(chǎn)業(yè)投入方面,農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出效率遠(yuǎn)低于工業(yè)和服務(wù)業(yè),2021年中國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員人均最終產(chǎn)出(第一產(chǎn)業(yè)GDP/第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員)為4.87萬元,而二產(chǎn)和三產(chǎn)的分別達(dá)20.80萬元和17.13萬元,這顯然難以吸引到市場化的資金去農(nóng)村參與產(chǎn)業(yè)投資。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施方面,根據(jù)《固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)年鑒》,農(nóng)村基建投資占全社會(huì)基建投資的比例長期低于1%,可見農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,對基建投資有很大需求。但農(nóng)村基建項(xiàng)目回報(bào)率低,也沒有明晰的付費(fèi)機(jī)制,社會(huì)資本投資的積極性不高,這也是農(nóng)村基建投資長期偏低的原因。

          上世紀(jì)50年代日本鄉(xiāng)村振興、上世紀(jì)70年代韓國新村運(yùn)動(dòng)、以及中國在脫貧攻堅(jiān)期間,都加大了對農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政資金投入。以韓國新村運(yùn)動(dòng)為例,1972年-1979年,韓國用于新村運(yùn)動(dòng)的財(cái)政資金合計(jì)9265億韓元,占同期財(cái)政總支出的5.8%。財(cái)政資金大規(guī)模投入到農(nóng)村,本質(zhì)上是“以城補(bǔ)鄉(xiāng)”,即將從城市征繳的財(cái)政資源向農(nóng)村地區(qū)再配置。推動(dòng)外出農(nóng)民工更好融入城市,在提高戶籍城鎮(zhèn)化率的同時(shí),還可以讓以城補(bǔ)鄉(xiāng)的基礎(chǔ)更堅(jiān)實(shí)。

          第二,“縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”是推動(dòng)外出農(nóng)民工這一新市民的主要群體更深程度融入城市的重要途徑,而這一發(fā)展思路也是鄉(xiāng)村振興的重要原則。

          2022年全國農(nóng)民工總量2.96億人,其中本地農(nóng)民工、外出農(nóng)民工分別有1.24億和1.72億(兩者根據(jù)是否在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域內(nèi)從業(yè))。外出農(nóng)民工又可分為跨省流動(dòng)和省內(nèi)流動(dòng),根據(jù)《2021年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》,2021年兩者分別有7130萬、1.00億。鑒于近年來在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域內(nèi)從業(yè)的本地農(nóng)民工占比持續(xù)上升,2021年達(dá)41.2%,表明農(nóng)民工就業(yè)外出距離有縮短化趨勢。因縣城經(jīng)濟(jì)相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)更發(fā)達(dá)、就業(yè)機(jī)會(huì)更多,我們認(rèn)為2021年這1億省內(nèi)流動(dòng)的外出農(nóng)民工里面,在縣域內(nèi)而非戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工在千萬以上。

          推動(dòng)“縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”,既可以更好服務(wù)新市民,又可以推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第七章為“城鄉(xiāng)融合”,縣級人民政府在推動(dòng)城鄉(xiāng)融合時(shí)扮演重要角色。2023年一號文件第三十三條為“推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展”,核心內(nèi)容如下:第一,健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系,暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng);第二,統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè),推動(dòng)縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng),加強(qiáng)中心鎮(zhèn)市政、服務(wù)設(shè)施建設(shè);第三,深入推進(jìn)縣域農(nóng)民工市民化,建立健全基本公共服務(wù)同常住人口掛鉤、由常住地供給機(jī)制;第四,梯度配置縣鄉(xiāng)村公共資源,發(fā)展城鄉(xiāng)學(xué)校共同體、緊密型醫(yī)療衛(wèi)生共同體、養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體,推動(dòng)縣域供電、供氣、電信、郵政等普遍服務(wù)類設(shè)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)和管護(hù),有條件的地區(qū)推動(dòng)市政管網(wǎng)、鄉(xiāng)村微管網(wǎng)等往戶延伸。

          大力推進(jìn)以縣域內(nèi)為單位的城鄉(xiāng)融合,原因在于:一是,避免農(nóng)村快速空心化。目前,大量人口尤其是農(nóng)村人口沒有生活在戶口所在地,而是在外工作、求學(xué)??h域內(nèi)城鄉(xiāng)融合后,老家有更多就業(yè)機(jī)會(huì),一部分人可以選擇回老家,生活在農(nóng)村但是在小城鎮(zhèn)或者縣城工作,緩和農(nóng)村地區(qū)老齡化、留守兒童等空心化問題;二是,以縣域?yàn)閱挝煌苿?dòng)城鄉(xiāng)融合,規(guī)模適中,統(tǒng)籌規(guī)劃和執(zhí)行工作推動(dòng)起來溝通成本低;三是,中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,縣城相比城鎮(zhèn)有更集中的公共服務(wù),縣城房價(jià)相比于地級市又更低,因而縣城通常是農(nóng)村人口進(jìn)城的第一選擇。

          第三,服務(wù)新市民和新型城鎮(zhèn)化也是相互促進(jìn)的,需要便利人口向城市群和中心城市集聚,其中8200萬的城市間轉(zhuǎn)移人口是重點(diǎn)支持對象。

          不同模式的城鎮(zhèn)化,差異本質(zhì)上體現(xiàn)在兩點(diǎn)。除了如何協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系外,還包括如何協(xié)調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)間的關(guān)系。而土地管理制度和戶籍制度的變革,將影響土地和勞動(dòng)力這兩類要素在城鄉(xiāng)之間、大中小城市之間的流向和配置。在城鎮(zhèn)化模式的選擇上,我國大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段:

          第一階段,2013年之前,在處理大中小城市之間的關(guān)系時(shí),我國總體遵循限制大城市、積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)的思路。1998年中共中央在《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中若干重大問題的決定》中正式提出了 “小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略” ,在“十五”計(jì)劃(2000-2005)中也強(qiáng)調(diào)要著重發(fā)展小城鎮(zhèn)、積極發(fā)展中小城市。在十一五規(guī)劃(2005-2010)中政策開始逐漸調(diào)整,并且提出“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”以及建設(shè)城市群,但仍然堅(jiān)持鼓勵(lì)農(nóng)村人口進(jìn)入中小城市和小城鎮(zhèn)定居,而要求大城市控制人口過快增長,同時(shí)該時(shí)期的城市群建設(shè)缺乏明確思路。

          在這種戰(zhàn)略下戶籍政策和土地政策都向中小城市傾斜,但人口向大城市的自主流動(dòng)是很難抑制的。從國際經(jīng)驗(yàn)看,各國內(nèi)部經(jīng)濟(jì)“集聚”是普遍規(guī)律。人均GDP更高的國家,人口聚集效應(yīng)往往也更強(qiáng)。美國、日本、韓國人口超過100萬的城市群總?cè)丝谡紘鴥?nèi)人口比例,分別為46%、65%、50%,都位居世界前列。歐洲是個(gè)例外,其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高,但大城市群人口占比并不高,可能原因在于歐洲國家內(nèi)部各區(qū)域間的發(fā)展差距較小,這使得集聚效應(yīng)不再那么突出。盡管如此,這些國家也有自己的城市集聚區(qū),如倫敦城市群、巴黎城市群等。

          人口向高線城市流動(dòng),但政策影響下土地供給卻主要朝著中小城市配置,形成了不同城市之間人口、土地資源的錯(cuò)配。基于《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》披露的城市人口和土地?cái)?shù)據(jù)計(jì)算,2006-2013年,我國超大特大城市人口增量占所有城市人口增量的比重高達(dá)41%,即城市新增人口更多地出現(xiàn)在大城市。但與之形成鮮明對照的是,超大特大城市建成區(qū)面積增量在所有城市建成區(qū)面積增量中的占比只有13%,更多的新增土地供給實(shí)際上出現(xiàn)在II型大城市以及中小城市。

          土地資源錯(cuò)配不僅導(dǎo)致“大城市病”,也導(dǎo)致小城市、小城鎮(zhèn)土地資源利用效率不高。一方面,大城市面臨人口流入但土地供應(yīng)受限的矛盾,令房價(jià)快速上漲。此外,交通擁堵和通行時(shí)間長,增加了大城市居民出行的時(shí)間成本。另一方面,小城市、小城鎮(zhèn)由于人口密度偏低,導(dǎo)致商品房供過于求、諸多基礎(chǔ)設(shè)施未能充分體現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)性。

          第二階段,2014年印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》,是中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn),突出了“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化原則。該規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)了“以城市群為主體形態(tài),推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。以京津冀協(xié)同發(fā)展為起點(diǎn),2015年后多個(gè)城市群相關(guān)規(guī)劃陸續(xù)獲批。

          新型城鎮(zhèn)化思路下,戶籍制度和土地制度也做了相應(yīng)調(diào)整。戶籍制度方面,2014年國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》,要求加大非戶籍人口在城市落戶的推進(jìn)力度。2016年《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》頒布,要求“十三五”期間,加速破除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍遷移壁壘,戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個(gè)百分點(diǎn)以上。2019年落戶限制進(jìn)一步松綁,且總體延續(xù)至今:1、全面取消城區(qū)常住人口300萬以下城市落戶限制,確保外地與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶標(biāo)準(zhǔn)一視同仁;2、全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶限制,并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制;3、完善城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策,精簡積分項(xiàng)目,確保社會(huì)保險(xiǎn)繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。

          土地制度方面,優(yōu)化國有土地空間布局,是2014年后的重點(diǎn)改革之一。2019年《土地管理法》修訂,打破了以往“先征收后使用”的模式,允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,使得符合條件的集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地得以直接同權(quán)同價(jià)同等入市。2020年3月《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》下發(fā),將原本由國務(wù)院審批的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)部分下放給了省級政府,其中永久基本農(nóng)田之外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地變?yōu)橛墒〖壍胤秸畬徟?,在八個(gè)省市自治區(qū)開展永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的授權(quán)審批試點(diǎn)。2020年4月《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制改革的意見》下發(fā),其中一是推動(dòng)土地計(jì)劃指標(biāo)更加合理化,城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)使用更多由省級政府負(fù)責(zé);二是提出探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。

          簡言之,新型城鎮(zhèn)化時(shí)期,除超大特大城市外的落戶限制已基本放開;將永久基本農(nóng)田之外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批權(quán)下放給省級政府,并允許省內(nèi)和探索跨地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)。這些體制機(jī)制改革使得新增建設(shè)用地指標(biāo)能更好地與人口流動(dòng)的方向匹配,從而緩解人口和土地資源錯(cuò)配的問題。

          “以人為本”的新型城鎮(zhèn)化思路,便利城際轉(zhuǎn)移人口和鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口落戶。大城市建設(shè)用地指標(biāo)增加,有助于緩解上述流動(dòng)人口和新落戶群體的置業(yè)壓力。因此,服務(wù)新市民和新型城鎮(zhèn)化可相互融合、相互促進(jìn)。

          服務(wù)新市民三大著力點(diǎn)

          我們認(rèn)為,增加基本公共服務(wù)投入、提升金融服務(wù)水平、助力解決住房問題,是新型城鎮(zhèn)化時(shí)期服務(wù)新市民的三大著力點(diǎn),且都具有重要的經(jīng)濟(jì)意義。

          (一)增加基本公共服務(wù)投入

          外出農(nóng)民工是新市民的主體,通過對這一主要群體的分析,我們認(rèn)為增加向新市民的基本公共服務(wù)投入,有必要也有空間。

          增加面向新市民基本公共服務(wù)的必要性在于:第一,農(nóng)民工平均年齡從2008年的34.0歲提高至2021年的41.7歲。其中,50歲以上的比例從2008年的11.4%提高至2021年的27.3%,是國家統(tǒng)計(jì)局《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》五個(gè)年齡組中占比最高的。農(nóng)民工老齡化意味著,作為新市民主體,他們未來的養(yǎng)老、醫(yī)療等基本公共服務(wù)需求將顯著增加。

          第二,農(nóng)民工的社保、公積金等覆蓋率較低。從農(nóng)民工從事行業(yè)的分布看,制造業(yè)和建筑業(yè)占比近半,對保障尤其是安全保障的需求較高。根據(jù)新市民產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新研究院2020年發(fā)布的《流動(dòng)的“新市民”:新生代農(nóng)民工生活與心態(tài)調(diào)查報(bào)告》,受訪對象中不繳納社保的占比51.3%,希望繳納公積金的比例為62.6%,但實(shí)際僅17.4%的繳納了公積金。

          第三,農(nóng)民工在城市的歸屬感較低。調(diào)查顯示認(rèn)為自己是新市民和市民的比例不足10%,增加基本公共服務(wù)投入有助于提高他們的歸屬感,進(jìn)而釋放置業(yè)和消費(fèi)等需求。

          《流動(dòng)的“新市民”:新生代農(nóng)民工生活與心態(tài)調(diào)查報(bào)告》顯示,在身份認(rèn)同方面(認(rèn)為哪個(gè)詞最能形容自己的身份),有48.7%的調(diào)查對象認(rèn)為自己是打工者,18.4%的調(diào)查對象認(rèn)為自己是農(nóng)民工,認(rèn)為自己是新市民、市民的比例僅分別有2.6%和6.8%。關(guān)于城市融入情況的問卷調(diào)查顯示,多數(shù)調(diào)查對象認(rèn)為自己能夠很好地適應(yīng)城市生活,但多數(shù)認(rèn)為自己不是打工城市里的人,表明調(diào)查對象的城市融入狀況較差。僅有2.8%和13.0%的調(diào)查者,分別對自己現(xiàn)在的生活非常滿意和比較滿意,近四成的受訪者對現(xiàn)在的生活不滿意(非常不滿意+不太滿意)。

          在關(guān)于未來規(guī)劃的調(diào)查中,僅11.7%的調(diào)查對象打算在工作的城市買房。計(jì)劃買房的比例較低,可能與他們在所在城市的融入感較低有關(guān)。20.2%的調(diào)查對象不確定是否在工作的城市買房,加大對農(nóng)民工等新市民基本公共服務(wù)的提供,有助于釋放這部分需求。

          中國公共消費(fèi)率長期低于全球平均水平,未來還有較大提升空間,可適度向服務(wù)新市民傾斜。以政府最終消費(fèi)支出/名義GDP衡量的公共消費(fèi)率,中國長期低于全球平均水平,2021年中國和全球的分別為16.0%、17.1%。和發(fā)達(dá)國家相比,中國公共消費(fèi)率大約有4個(gè)百分點(diǎn)的提升空間,按2021的名義GDP 114.9萬億計(jì)算,政府最終消費(fèi)支出有4.6萬億的提升空間,可適度向服務(wù)新市民領(lǐng)域傾斜。

          此外,公共消費(fèi)對私人消費(fèi)有擠入效應(yīng),學(xué)術(shù)研究顯示公共消費(fèi)率每提高1個(gè)百分點(diǎn),中長期最高可增加私人消費(fèi)0.39個(gè)百分點(diǎn)。新市民作為邊際消費(fèi)傾向較高的群體,增加面向他們的公共服務(wù),對私人消費(fèi)的撬動(dòng)幅度可能更高,有助于更好“恢復(fù)和擴(kuò)大消費(fèi)”。

          (二)提升金融服務(wù)水平

          新市民住房、教育、消費(fèi)等領(lǐng)域的貸款需求較多,但未能得到有效滿足,在新市民自身和金融體系兩端,都存在有待優(yōu)化的地方。

          新市民自身方面,工作不穩(wěn)定、流動(dòng)性大、難以提供收入流水證明、缺乏抵押品等因素,使得相當(dāng)比例的新市民群體難以滿足銀行授信要求。根據(jù)新市民產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新研究院2019年發(fā)布的《新市民的工作世界》報(bào)告,一萬多名受訪者中,僅62%的受訪者表示最長的一份工作做了一年以上,25%的受訪者表示最長的一份工作在半年或以內(nèi)。即使新市民能夠獲得銀行貸款,貸款總額也相對較低,而利率偏高。根據(jù)2022年21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道聯(lián)合騰訊安全聯(lián)合發(fā)布的《新市民貸款服務(wù)調(diào)查報(bào)告》,36.4%的受訪者表示沒有貸款,80%以上的受訪者表示目前余額在30萬以下。在被問及貸款過程中遇到的最大問題時(shí),47.9%的受訪者表示利率過高,在各種因素中排第一。

          金融體系方面,因監(jiān)管考核和內(nèi)部風(fēng)控等原因,銀行等金融機(jī)構(gòu)對信用資質(zhì)相對較弱的新市民發(fā)放貸款的意愿不足。不良貸款率是商業(yè)銀行的重要監(jiān)管指標(biāo),銀保監(jiān)會(huì)要求商業(yè)銀行不良貸款率不高于4%。在MPA考核體系下不良貸款率過高,將影響商業(yè)銀行的存款準(zhǔn)備金率、部分業(yè)務(wù)的市場準(zhǔn)入等。市場化原則下,商業(yè)銀行遵循安全性要求,綜合平衡風(fēng)險(xiǎn)和收益去發(fā)放貸款。問責(zé)制度下,信貸員審批時(shí)信用下沉動(dòng)力不足,對向新市民放貸慎之又慎。

          2022年3月,中國銀保監(jiān)會(huì)、中國人民銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新市民金融服務(wù)工作的通知》(銀保監(jiān)發(fā)〔2022〕4號)。為提高新市民金融服務(wù)可得性和便利性,做出了一系列部署。

          在重點(diǎn)支持行業(yè)方面,聚焦于制造業(yè),建筑業(yè),批發(fā)和零售業(yè),交通運(yùn)輸、倉儲(chǔ)和郵政業(yè),居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè),信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)六大行業(yè)。根據(jù)《2021年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》,上述六大行業(yè)中,除信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)外(未公布該行業(yè)數(shù)據(jù))的五個(gè)行業(yè)就吸納了83.3%的農(nóng)民工就業(yè)。因此,4號文對農(nóng)民工等新市民主要從事行業(yè)的重點(diǎn)支持覆蓋面較廣。

          在重點(diǎn)支持領(lǐng)域方面,2022年11月清華大學(xué)金融科技研究院聯(lián)合螞蟻集團(tuán)研究院,聯(lián)合發(fā)布《全國城市新市民金融服務(wù)報(bào)告(2022)》。該報(bào)告對4號文中新市民金融服務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域做調(diào)研,結(jié)果顯示受訪對象在住房、醫(yī)療、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域的金融需求都較高,且選擇上述項(xiàng)的比例接近,亦表明4號文的針對性較強(qiáng)。

          《關(guān)于加強(qiáng)新市民金融服務(wù)工作的通知》對重點(diǎn)領(lǐng)域的支持細(xì)則如下:

          4號文發(fā)布后,各省級銀保監(jiān)局先后發(fā)文落實(shí)新市民服務(wù),根據(jù)轄區(qū)內(nèi)實(shí)際情況出臺(tái)相應(yīng)政策。金融服務(wù)新市民工作取得了積極成效,2023年2月銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布新市民金融服務(wù)總結(jié),稱覆蓋新市民的金融產(chǎn)品超3萬個(gè)。部分省市自治區(qū)披露了更翔實(shí)的數(shù)據(jù),如廣西銀保監(jiān)局稱截至2022年末,廣西銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)已為100余萬新市民提供的貸款余額近2700億,提供風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)保障突破10萬億元。

          4號文對金融業(yè)加大服務(wù)新市民起到了積極的促進(jìn)作用。但鑒于多數(shù)新市民工作不穩(wěn)定、銀行流水不連續(xù)、抵押品少,以及銀行監(jiān)管考核、內(nèi)部風(fēng)控等制約新市民獲得信貸等金融資源的因素,并沒有實(shí)質(zhì)性改善,金融服務(wù)新市民還有很大提升空間。我們認(rèn)為,未來可以嘗試、優(yōu)化通過大數(shù)據(jù)、信息共享等方式甄選出信用資質(zhì)較高的新市民,以及通過地方國有擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供征信等方式,提高新市民信貸等金融資源的可得性。

          (三)助力解決住房問題

          新市民的住房需求有較大改善空間,但當(dāng)前主要城市房價(jià)收入比較高,增加了新市民的購房難度。以占新市民主體的農(nóng)民工為例,《2021年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示,2021年進(jìn)城農(nóng)民工人均居住面積21.7平方米。人口規(guī)模越大的城市,進(jìn)城農(nóng)民工人均居住面積越小,2021年500萬人以上、50萬人以下城市的進(jìn)城農(nóng)民工人均居住面積,分別為17.0平方米和25.5平方米。但當(dāng)前主要城市,尤其是一二線城市的房價(jià)收入比較高,令新市民通過購房方式改善居住條件面臨壓力。

          近年重要會(huì)議,如2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、2023年政府工作報(bào)告等,都明確提及“解決好新市民、青年人等住房問題”。結(jié)合近年的一系列部署看,我們認(rèn)為解決新市民住房問題的重點(diǎn)方向,可能有以下幾個(gè):

          一是,大力發(fā)展保障性租賃住房。2021年6月出臺(tái)的《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》,明確指出保障性租賃住房主要用于解決新市民、青年人等群體的住房困難。2021年8月住建部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)稱“十四五”期間,住建部將以發(fā)展保障性租賃住房為重點(diǎn),進(jìn)一步完善住房保障體系。住建部數(shù)據(jù)顯示,2021年-2022年全國共建設(shè)籌集330萬套(間)保障性租賃住房,大約可解決近1000萬新市民、青年人的住房困難。“十四五”時(shí)期,全國初步計(jì)劃建設(shè)籌集保障性租賃住房近900萬套(間),預(yù)計(jì)可解決2600多萬新市民青年人的住房困難,預(yù)計(jì)可完成投資3萬億元左右。按“十四五”期間平均每年6000億元的投資額估算,假定“十四五”期間每年房地產(chǎn)投資完成額中樞為2021-2022年的均值14萬億,保障性租賃住房每年大約拉動(dòng)房地產(chǎn)投資4.3個(gè)百分點(diǎn)。

          通過“贖買”形式,提供保障性租賃住房,也有助于房地產(chǎn)業(yè)形成良性循環(huán)。2023年部分地方政府釋放相關(guān)信號,比如吉林省政府工作報(bào)告中指出“爭取長春市開展利用國家專項(xiàng)貸款加快商品房去庫存試點(diǎn),通過政府團(tuán)購商品房,用于棚戶區(qū)改造、保障性住房和租賃住房”,貴州省政府工作報(bào)告指出“更好統(tǒng)籌房地產(chǎn)去庫存和棚戶區(qū)改造、地災(zāi)避險(xiǎn)搬遷安置,推動(dòng)存量房轉(zhuǎn)為公租房、安置房”。房企銷售改善后,可更好聚焦于“保交樓”,這是房地產(chǎn)業(yè)盡快形成良性循環(huán)的重要基礎(chǔ)??商剿髟O(shè)立“新市民住房保障基金”,通過財(cái)政補(bǔ)貼、與土地出讓收入掛鉤、發(fā)行REITs產(chǎn)品、收取租金等方式籌集資金,為新市民提供保障房租賃服務(wù)。

          二是,規(guī)范住房租賃市場健康發(fā)展。除保障性租賃住房外,企業(yè)和個(gè)人等提供的房屋租賃也是解決新市民住房問題的方向,尤其在一、二線城市。近年政策在引導(dǎo)住房租賃市場規(guī)范化發(fā)展的同時(shí),也給予了政策支持,包括給予稅收優(yōu)惠、部分城市規(guī)定房租年漲幅上限等。

          三是,松綁購房門檻,因城施策確定新市民的貸款標(biāo)準(zhǔn),助力新市民置業(yè)。比如2022年5月,山西省太原市規(guī)定,新市民、青年人購首套房無需再提供落戶、社保等證明。2022年6月,重慶市發(fā)文稱符合條件的新市民在重慶市購買首套普通住房,可享受與本地居民同等的個(gè)人住房貸款政策。

           

          (鐘正生為平安證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長;張德禮為平安證券宏觀資深分析師)

           

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