我國新市民這一群體約有3億人，2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、2023年政府工作報(bào)告，明確指出“解決好新市民、青年人住房問題”。服務(wù)好新市民，對于進(jìn)一步提升消費(fèi)恢復(fù)動(dòng)力、盡快穩(wěn)定房地產(chǎn)市場、協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化，均具有重要意義。本篇報(bào)告中，我們對新市民這一群體做了分類，鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口、城際轉(zhuǎn)移人口和落戶不滿三年的人口分別約有1.72億、8200萬和4600萬。服務(wù)好占新市民主體的1.72億鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口，有助于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，而服務(wù)好8200萬的城際轉(zhuǎn)移人口，對于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化有積極影響，因此服務(wù)新市民、鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化是相互促進(jìn)的。

我們認(rèn)為，服務(wù)新市民可圍繞增加基本公共服務(wù)、提升金融服務(wù)水平、助力解決住房問題三個(gè)方向發(fā)力。基本公共服務(wù)方面，農(nóng)民工等新市民群體平均年齡逐年增加、社保覆蓋率低、在城市歸屬感弱，增加基本公共服務(wù)投入有助于提高他們的歸屬感，進(jìn)而釋放消費(fèi)和住房需求。金融服務(wù)方面，新市民面臨工作流動(dòng)性大、收入銀行流水不連續(xù)、缺少抵押品等問題，未來可以嘗試、優(yōu)化通過大數(shù)據(jù)、信息共享等方式甄選出信用資質(zhì)較高的新市民，以及通過地方國有擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供征信等方式，提高新市民信貸等金融資源的可得性。解決住房問題方面，可探索多元化房屋租賃供給為主、便利新市民購買為輔的模式，具體包括大力發(fā)展保障性租賃住房、規(guī)范房屋租賃市場發(fā)展，以及因城施策松綁購房門檻、確定新市民貸款標(biāo)準(zhǔn)等助力新市民置業(yè)。

一

何為新市民？

2022年3月，中國銀保監(jiān)會(huì)、中國人民銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新市民金融服務(wù)工作的通知》（銀保監(jiān)發(fā)〔2022〕4號），文件中明確了新市民的范圍，這是目前最公認(rèn)的官方界定。根據(jù)4號文，新市民主要是指因本人創(chuàng)業(yè)就業(yè)、子女上學(xué)、投靠子女等原因來到城鎮(zhèn)常住，未獲得當(dāng)?shù)貞艏颢@得當(dāng)?shù)貞艏粷M三年的各類群體，包括但不限于進(jìn)城務(wù)工人員、新就業(yè)大中專畢業(yè)生等，目前約有三億人。鑒于新市民在各省市自治區(qū)分布均衡，4號文指出各地可結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和地方政府政策，明確服務(wù)新市民的范圍。

從官方文件和重要會(huì)議部署看，新市民的范圍不斷擴(kuò)大。2006年2月青島市政府發(fā)文稱，“120多萬名取得暫住證的‘新市民’可享受保險(xiǎn)、房貸、購車掛牌、考駕照、子女入學(xué)等待遇”。2014年7月30日國常會(huì)稱，“要重點(diǎn)推進(jìn)長期在城市居住、有相對固定工作的農(nóng)民工融入城市”，有利于“造就…參與城市發(fā)展、共享發(fā)展成果的新市民”。2018年6月發(fā)布的《2017年全國住房公積金年度報(bào)告》中，提到公積金開戶職工中，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口及新畢業(yè)大學(xué)生等新市民966.3萬人，占新開戶職工的52.9%。2022年3月發(fā)布的4號文，則從戶籍角度將符合要求的各類群體都納入新市民范疇。

可以參考相關(guān)數(shù)據(jù)，估算下各類型新市民的規(guī)模：一是，戶籍在農(nóng)村，常住城市以創(chuàng)業(yè)就業(yè)為主要事務(wù)的人群，以農(nóng)民工為主。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2021年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示，2021年進(jìn)城農(nóng)民工1.33億人，外出農(nóng)民工1.72億人。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的解釋，進(jìn)城農(nóng)民工指年末居住在城鎮(zhèn)地域內(nèi)的農(nóng)民工，易低估實(shí)際進(jìn)城人數(shù)，加之農(nóng)民工的流動(dòng)趨勢主要是從農(nóng)村流向城市，我們認(rèn)為用外出農(nóng)民工來衡量鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口規(guī)模更合適，該部分約占新市民的57.3%；

二是，戶籍在城市，但常住地和戶籍地不一致的人群，主要是城際轉(zhuǎn)移人口。根據(jù)聶日明等人的研究，第七次人口普查時(shí)（2020年），中國城市間轉(zhuǎn)移人口約8200萬，占新市民的27.3%；

三是，獲得當(dāng)?shù)貞艏粷M三年的群體，占比約為15.4%。有兩種方法來估算：第一種辦法是新市民總規(guī)模3億人，減去前面兩種類型的，約為4600萬。第二種辦法是2021年中國常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別為64.7%、46.7%，兩者缺口為2.55億人，是常住城市但沒有城市戶口的人，那么3億新市民除這些人口外的4500萬人，就是新拿城鎮(zhèn)戶口的（以國家發(fā)改委《關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》為起點(diǎn)，中國全面放寬城市落戶條件）。

二

新市民、鄉(xiāng)村振興和新型城市化

“新市民”這一概念側(cè)重居住屬性，核心是縮小新、老市民之間在基本公共服務(wù)和金融服務(wù)等上的差距。近年來，中國同步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化，新市民與這兩大戰(zhàn)略本質(zhì)上是相互促進(jìn)的。

第一，外出農(nóng)民工是新市民的主體，提高面向他們的基本公共服務(wù)水平，有助于加快農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，進(jìn)而更好實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興是未來近30年農(nóng)村工作的重中之重，目標(biāo)是到2050年全面實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”。我們認(rèn)為，這一戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要提高農(nóng)村人口的人均耕地面積、加大“以城補(bǔ)鄉(xiāng)”力度，而這都需要更大規(guī)模的人口從農(nóng)村向城市遷移。

一方面，鄉(xiāng)村振興不是為了把人留在農(nóng)村，而是要提高他們的收入水平，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程可以提高農(nóng)村剩余人口的人均耕地面積進(jìn)而提高他們的收入。中國人均耕地面積長期低于全球平均水平，世界銀行數(shù)據(jù)顯示，2020年中國人均耕地面積0.085公頃，不足全球平均水平0.178公頃的一半。土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素，人多地少成為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的制約因素。提高外出農(nóng)民工的基本公共服務(wù)水平，有助于加快農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，首先，農(nóng)村剩余人口的人均耕地面積提高，進(jìn)而人均收入提高；其次，土地制度改革過程中，征地補(bǔ)償提高、土地流轉(zhuǎn)加快等，都能夠增加農(nóng)民的資產(chǎn)性收入；最后，由于工業(yè)和服務(wù)業(yè)的產(chǎn)出效率高于農(nóng)業(yè)，向城市轉(zhuǎn)移的人口也有望獲得更高收入。

上世紀(jì)七十年代初，韓國開始新村運(yùn)動(dòng)。通過發(fā)展工業(yè)尤其是出口導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)，以及分散工業(yè)、新建教育文化設(shè)施和疏散政府等措施，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)空間的均衡分布來吸引轉(zhuǎn)移人口。1970年至1993年，韓國城鎮(zhèn)化率從40.7%提高到76.6%，農(nóng)村人口的人均耕地面積從0.12公頃提高到0.20公頃，農(nóng)村居民收入占城市居民收入的比例從61%提高到96%，實(shí)現(xiàn)了韓國農(nóng)村和城市均衡發(fā)展的目標(biāo)。

另一方面，振興鄉(xiāng)村需要產(chǎn)業(yè)投入和基建投資，但兩者的投入回報(bào)率都不高，需要政府主導(dǎo)資源向農(nóng)村傾斜，而更多新市民實(shí)現(xiàn)戶籍城鎮(zhèn)化后，“以城補(bǔ)鄉(xiāng)”的基礎(chǔ)將更強(qiáng)。“產(chǎn)業(yè)興旺”和“生態(tài)宜居”是鄉(xiāng)村振興的兩大重要工作，涉及到現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、節(jié)水灌溉、鄉(xiāng)村旅游，以及污水處理、無害化廁所改造等。產(chǎn)業(yè)投入方面，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出效率遠(yuǎn)低于工業(yè)和服務(wù)業(yè)，2021年中國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員人均最終產(chǎn)出（第一產(chǎn)業(yè)GDP/第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員）為4.87萬元，而二產(chǎn)和三產(chǎn)的分別達(dá)20.80萬元和17.13萬元，這顯然難以吸引到市場化的資金去農(nóng)村參與產(chǎn)業(yè)投資。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施方面，根據(jù)《固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)年鑒》，農(nóng)村基建投資占全社會(huì)基建投資的比例長期低于1%，可見農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，對基建投資有很大需求。但農(nóng)村基建項(xiàng)目回報(bào)率低，也沒有明晰的付費(fèi)機(jī)制，社會(huì)資本投資的積極性不高，這也是農(nóng)村基建投資長期偏低的原因。

上世紀(jì)50年代日本鄉(xiāng)村振興、上世紀(jì)70年代韓國新村運(yùn)動(dòng)、以及中國在脫貧攻堅(jiān)期間，都加大了對農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政資金投入。以韓國新村運(yùn)動(dòng)為例，1972年-1979年，韓國用于新村運(yùn)動(dòng)的財(cái)政資金合計(jì)9265億韓元，占同期財(cái)政總支出的5.8%。財(cái)政資金大規(guī)模投入到農(nóng)村，本質(zhì)上是“以城補(bǔ)鄉(xiāng)”，即將從城市征繳的財(cái)政資源向農(nóng)村地區(qū)再配置。推動(dòng)外出農(nóng)民工更好融入城市，在提高戶籍城鎮(zhèn)化率的同時(shí)，還可以讓以城補(bǔ)鄉(xiāng)的基礎(chǔ)更堅(jiān)實(shí)。

第二，“縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”是推動(dòng)外出農(nóng)民工這一新市民的主要群體更深程度融入城市的重要途徑，而這一發(fā)展思路也是鄉(xiāng)村振興的重要原則。

2022年全國農(nóng)民工總量2.96億人，其中本地農(nóng)民工、外出農(nóng)民工分別有1.24億和1.72億（兩者根據(jù)是否在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域內(nèi)從業(yè)）。外出農(nóng)民工又可分為跨省流動(dòng)和省內(nèi)流動(dòng)，根據(jù)《2021年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》，2021年兩者分別有7130萬、1.00億。鑒于近年來在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域內(nèi)從業(yè)的本地農(nóng)民工占比持續(xù)上升，2021年達(dá)41.2%，表明農(nóng)民工就業(yè)外出距離有縮短化趨勢。因縣城經(jīng)濟(jì)相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)更發(fā)達(dá)、就業(yè)機(jī)會(huì)更多，我們認(rèn)為2021年這1億省內(nèi)流動(dòng)的外出農(nóng)民工里面，在縣域內(nèi)而非戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工在千萬以上。

推動(dòng)“縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，既可以更好服務(wù)新市民，又可以推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第七章為“城鄉(xiāng)融合”，縣級人民政府在推動(dòng)城鄉(xiāng)融合時(shí)扮演重要角色。2023年一號文件第三十三條為“推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，核心內(nèi)容如下：第一，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)；第二，統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，推動(dòng)縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，加強(qiáng)中心鎮(zhèn)市政、服務(wù)設(shè)施建設(shè)；第三，深入推進(jìn)縣域農(nóng)民工市民化，建立健全基本公共服務(wù)同常住人口掛鉤、由常住地供給機(jī)制；第四，梯度配置縣鄉(xiāng)村公共資源，發(fā)展城鄉(xiāng)學(xué)校共同體、緊密型醫(yī)療衛(wèi)生共同體、養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體，推動(dòng)縣域供電、供氣、電信、郵政等普遍服務(wù)類設(shè)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)和管護(hù)，有條件的地區(qū)推動(dòng)市政管網(wǎng)、鄉(xiāng)村微管網(wǎng)等往戶延伸。

大力推進(jìn)以縣域內(nèi)為單位的城鄉(xiāng)融合，原因在于：一是，避免農(nóng)村快速空心化。目前，大量人口尤其是農(nóng)村人口沒有生活在戶口所在地，而是在外工作、求學(xué)?？h域內(nèi)城鄉(xiāng)融合后，老家有更多就業(yè)機(jī)會(huì)，一部分人可以選擇回老家，生活在農(nóng)村但是在小城鎮(zhèn)或者縣城工作，緩和農(nóng)村地區(qū)老齡化、留守兒童等空心化問題；二是，以縣域?yàn)閱挝煌苿?dòng)城鄉(xiāng)融合，規(guī)模適中，統(tǒng)籌規(guī)劃和執(zhí)行工作推動(dòng)起來溝通成本低；三是，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，縣城相比城鎮(zhèn)有更集中的公共服務(wù)，縣城房價(jià)相比于地級市又更低，因而縣城通常是農(nóng)村人口進(jìn)城的第一選擇。

第三，服務(wù)新市民和新型城鎮(zhèn)化也是相互促進(jìn)的，需要便利人口向城市群和中心城市集聚，其中8200萬的城市間轉(zhuǎn)移人口是重點(diǎn)支持對象。

不同模式的城鎮(zhèn)化，差異本質(zhì)上體現(xiàn)在兩點(diǎn)。除了如何協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系外，還包括如何協(xié)調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)間的關(guān)系。而土地管理制度和戶籍制度的變革，將影響土地和勞動(dòng)力這兩類要素在城鄉(xiāng)之間、大中小城市之間的流向和配置。在城鎮(zhèn)化模式的選擇上，我國大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段：

第一階段，2013年之前，在處理大中小城市之間的關(guān)系時(shí)，我國總體遵循限制大城市、積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)的思路。1998年中共中央在《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中若干重大問題的決定》中正式提出了 “小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略” ，在“十五”計(jì)劃（2000-2005）中也強(qiáng)調(diào)要著重發(fā)展小城鎮(zhèn)、積極發(fā)展中小城市。在十一五規(guī)劃（2005-2010）中政策開始逐漸調(diào)整，并且提出“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”以及建設(shè)城市群，但仍然堅(jiān)持鼓勵(lì)農(nóng)村人口進(jìn)入中小城市和小城鎮(zhèn)定居，而要求大城市控制人口過快增長，同時(shí)該時(shí)期的城市群建設(shè)缺乏明確思路。

在這種戰(zhàn)略下戶籍政策和土地政策都向中小城市傾斜，但人口向大城市的自主流動(dòng)是很難抑制的。從國際經(jīng)驗(yàn)看，各國內(nèi)部經(jīng)濟(jì)“集聚”是普遍規(guī)律。人均GDP更高的國家，人口聚集效應(yīng)往往也更強(qiáng)。美國、日本、韓國人口超過100萬的城市群總?cè)丝谡紘鴥?nèi)人口比例，分別為46%、65%、50%，都位居世界前列。歐洲是個(gè)例外，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，但大城市群人口占比并不高，可能原因在于歐洲國家內(nèi)部各區(qū)域間的發(fā)展差距較小，這使得集聚效應(yīng)不再那么突出。盡管如此，這些國家也有自己的城市集聚區(qū)，如倫敦城市群、巴黎城市群等。

人口向高線城市流動(dòng)，但政策影響下土地供給卻主要朝著中小城市配置，形成了不同城市之間人口、土地資源的錯(cuò)配。基于《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》披露的城市人口和土地?cái)?shù)據(jù)計(jì)算，2006-2013年，我國超大特大城市人口增量占所有城市人口增量的比重高達(dá)41%，即城市新增人口更多地出現(xiàn)在大城市。但與之形成鮮明對照的是，超大特大城市建成區(qū)面積增量在所有城市建成區(qū)面積增量中的占比只有13%，更多的新增土地供給實(shí)際上出現(xiàn)在II型大城市以及中小城市。

土地資源錯(cuò)配不僅導(dǎo)致“大城市病”，也導(dǎo)致小城市、小城鎮(zhèn)土地資源利用效率不高。一方面，大城市面臨人口流入但土地供應(yīng)受限的矛盾，令房價(jià)快速上漲。此外，交通擁堵和通行時(shí)間長，增加了大城市居民出行的時(shí)間成本。另一方面，小城市、小城鎮(zhèn)由于人口密度偏低，導(dǎo)致商品房供過于求、諸多基礎(chǔ)設(shè)施未能充分體現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)性。

第二階段，2014年印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，是中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，突出了“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化原則。該規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)了“以城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。以京津冀協(xié)同發(fā)展為起點(diǎn)，2015年后多個(gè)城市群相關(guān)規(guī)劃陸續(xù)獲批。

新型城鎮(zhèn)化思路下，戶籍制度和土地制度也做了相應(yīng)調(diào)整。戶籍制度方面，2014年國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，要求加大非戶籍人口在城市落戶的推進(jìn)力度。2016年《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》頒布，要求“十三五”期間，加速破除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍遷移壁壘，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個(gè)百分點(diǎn)以上。2019年落戶限制進(jìn)一步松綁，且總體延續(xù)至今：1、全面取消城區(qū)常住人口300萬以下城市落戶限制，確保外地與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶標(biāo)準(zhǔn)一視同仁；2、全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶限制，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制；3、完善城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡積分項(xiàng)目，確保社會(huì)保險(xiǎn)繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。

土地制度方面，優(yōu)化國有土地空間布局，是2014年后的重點(diǎn)改革之一。2019年《土地管理法》修訂，打破了以往“先征收后使用”的模式，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，使得符合條件的集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地得以直接同權(quán)同價(jià)同等入市。2020年3月《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》下發(fā)，將原本由國務(wù)院審批的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)部分下放給了省級政府，其中永久基本農(nóng)田之外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地變?yōu)橛墒〖壍胤秸畬徟?，在八個(gè)省市自治區(qū)開展永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的授權(quán)審批試點(diǎn)。2020年4月《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制改革的意見》下發(fā)，其中一是推動(dòng)土地計(jì)劃指標(biāo)更加合理化，城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)使用更多由省級政府負(fù)責(zé)；二是提出探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。

簡言之，新型城鎮(zhèn)化時(shí)期，除超大特大城市外的落戶限制已基本放開；將永久基本農(nóng)田之外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批權(quán)下放給省級政府，并允許省內(nèi)和探索跨地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)。這些體制機(jī)制改革使得新增建設(shè)用地指標(biāo)能更好地與人口流動(dòng)的方向匹配，從而緩解人口和土地資源錯(cuò)配的問題。

“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化思路，便利城際轉(zhuǎn)移人口和鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口落戶。大城市建設(shè)用地指標(biāo)增加，有助于緩解上述流動(dòng)人口和新落戶群體的置業(yè)壓力。因此，服務(wù)新市民和新型城鎮(zhèn)化可相互融合、相互促進(jìn)。

三

服務(wù)新市民三大著力點(diǎn)

我們認(rèn)為，增加基本公共服務(wù)投入、提升金融服務(wù)水平、助力解決住房問題，是新型城鎮(zhèn)化時(shí)期服務(wù)新市民的三大著力點(diǎn)，且都具有重要的經(jīng)濟(jì)意義。

（一）增加基本公共服務(wù)投入

外出農(nóng)民工是新市民的主體，通過對這一主要群體的分析，我們認(rèn)為增加向新市民的基本公共服務(wù)投入，有必要也有空間。

增加面向新市民基本公共服務(wù)的必要性在于：第一，農(nóng)民工平均年齡從2008年的34.0歲提高至2021年的41.7歲。其中，50歲以上的比例從2008年的11.4%提高至2021年的27.3%，是國家統(tǒng)計(jì)局《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》五個(gè)年齡組中占比最高的。農(nóng)民工老齡化意味著，作為新市民主體，他們未來的養(yǎng)老、醫(yī)療等基本公共服務(wù)需求將顯著增加。

第二，農(nóng)民工的社保、公積金等覆蓋率較低。從農(nóng)民工從事行業(yè)的分布看，制造業(yè)和建筑業(yè)占比近半，對保障尤其是安全保障的需求較高。根據(jù)新市民產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新研究院2020年發(fā)布的《流動(dòng)的“新市民”：新生代農(nóng)民工生活與心態(tài)調(diào)查報(bào)告》，受訪對象中不繳納社保的占比51.3%，希望繳納公積金的比例為62.6%，但實(shí)際僅17.4%的繳納了公積金。

第三，農(nóng)民工在城市的歸屬感較低。調(diào)查顯示認(rèn)為自己是新市民和市民的比例不足10%，增加基本公共服務(wù)投入有助于提高他們的歸屬感，進(jìn)而釋放置業(yè)和消費(fèi)等需求。

《流動(dòng)的“新市民”：新生代農(nóng)民工生活與心態(tài)調(diào)查報(bào)告》顯示，在身份認(rèn)同方面（認(rèn)為哪個(gè)詞最能形容自己的身份），有48.7%的調(diào)查對象認(rèn)為自己是打工者，18.4%的調(diào)查對象認(rèn)為自己是農(nóng)民工，認(rèn)為自己是新市民、市民的比例僅分別有2.6%和6.8%。關(guān)于城市融入情況的問卷調(diào)查顯示，多數(shù)調(diào)查對象認(rèn)為自己能夠很好地適應(yīng)城市生活，但多數(shù)認(rèn)為自己不是打工城市里的人，表明調(diào)查對象的城市融入狀況較差。僅有2.8%和13.0%的調(diào)查者，分別對自己現(xiàn)在的生活非常滿意和比較滿意，近四成的受訪者對現(xiàn)在的生活不滿意（非常不滿意+不太滿意）。

在關(guān)于未來規(guī)劃的調(diào)查中，僅11.7%的調(diào)查對象打算在工作的城市買房。計(jì)劃買房的比例較低，可能與他們在所在城市的融入感較低有關(guān)。20.2%的調(diào)查對象不確定是否在工作的城市買房，加大對農(nóng)民工等新市民基本公共服務(wù)的提供，有助于釋放這部分需求。

中國公共消費(fèi)率長期低于全球平均水平，未來還有較大提升空間，可適度向服務(wù)新市民傾斜。以政府最終消費(fèi)支出/名義GDP衡量的公共消費(fèi)率，中國長期低于全球平均水平，2021年中國和全球的分別為16.0%、17.1%。和發(fā)達(dá)國家相比，中國公共消費(fèi)率大約有4個(gè)百分點(diǎn)的提升空間，按2021的名義GDP 114.9萬億計(jì)算，政府最終消費(fèi)支出有4.6萬億的提升空間，可適度向服務(wù)新市民領(lǐng)域傾斜。

此外，公共消費(fèi)對私人消費(fèi)有擠入效應(yīng)，學(xué)術(shù)研究顯示公共消費(fèi)率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，中長期最高可增加私人消費(fèi)0.39個(gè)百分點(diǎn)。新市民作為邊際消費(fèi)傾向較高的群體，增加面向他們的公共服務(wù)，對私人消費(fèi)的撬動(dòng)幅度可能更高，有助于更好“恢復(fù)和擴(kuò)大消費(fèi)”。

（二）提升金融服務(wù)水平

新市民住房、教育、消費(fèi)等領(lǐng)域的貸款需求較多，但未能得到有效滿足，在新市民自身和金融體系兩端，都存在有待優(yōu)化的地方。

新市民自身方面，工作不穩(wěn)定、流動(dòng)性大、難以提供收入流水證明、缺乏抵押品等因素，使得相當(dāng)比例的新市民群體難以滿足銀行授信要求。根據(jù)新市民產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新研究院2019年發(fā)布的《新市民的工作世界》報(bào)告，一萬多名受訪者中，僅62%的受訪者表示最長的一份工作做了一年以上，25%的受訪者表示最長的一份工作在半年或以內(nèi)。即使新市民能夠獲得銀行貸款，貸款總額也相對較低，而利率偏高。根據(jù)2022年21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道聯(lián)合騰訊安全聯(lián)合發(fā)布的《新市民貸款服務(wù)調(diào)查報(bào)告》，36.4%的受訪者表示沒有貸款，80%以上的受訪者表示目前余額在30萬以下。在被問及貸款過程中遇到的最大問題時(shí)，47.9%的受訪者表示利率過高，在各種因素中排第一。

金融體系方面，因監(jiān)管考核和內(nèi)部風(fēng)控等原因，銀行等金融機(jī)構(gòu)對信用資質(zhì)相對較弱的新市民發(fā)放貸款的意愿不足。不良貸款率是商業(yè)銀行的重要監(jiān)管指標(biāo)，銀保監(jiān)會(huì)要求商業(yè)銀行不良貸款率不高于4%。在MPA考核體系下不良貸款率過高，將影響商業(yè)銀行的存款準(zhǔn)備金率、部分業(yè)務(wù)的市場準(zhǔn)入等。市場化原則下，商業(yè)銀行遵循安全性要求，綜合平衡風(fēng)險(xiǎn)和收益去發(fā)放貸款。問責(zé)制度下，信貸員審批時(shí)信用下沉動(dòng)力不足，對向新市民放貸慎之又慎。

2022年3月，中國銀保監(jiān)會(huì)、中國人民銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新市民金融服務(wù)工作的通知》（銀保監(jiān)發(fā)〔2022〕4號）。為提高新市民金融服務(wù)可得性和便利性，做出了一系列部署。

在重點(diǎn)支持行業(yè)方面，聚焦于制造業(yè)，建筑業(yè)，批發(fā)和零售業(yè)，交通運(yùn)輸、倉儲(chǔ)和郵政業(yè)，居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)，信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)六大行業(yè)。根據(jù)《2021年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》，上述六大行業(yè)中，除信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)外（未公布該行業(yè)數(shù)據(jù)）的五個(gè)行業(yè)就吸納了83.3%的農(nóng)民工就業(yè)。因此，4號文對農(nóng)民工等新市民主要從事行業(yè)的重點(diǎn)支持覆蓋面較廣。

在重點(diǎn)支持領(lǐng)域方面，2022年11月清華大學(xué)金融科技研究院聯(lián)合螞蟻集團(tuán)研究院，聯(lián)合發(fā)布《全國城市新市民金融服務(wù)報(bào)告（2022）》。該報(bào)告對4號文中新市民金融服務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域做調(diào)研，結(jié)果顯示受訪對象在住房、醫(yī)療、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域的金融需求都較高，且選擇上述項(xiàng)的比例接近，亦表明4號文的針對性較強(qiáng)。

《關(guān)于加強(qiáng)新市民金融服務(wù)工作的通知》對重點(diǎn)領(lǐng)域的支持細(xì)則如下：

4號文發(fā)布后，各省級銀保監(jiān)局先后發(fā)文落實(shí)新市民服務(wù)，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)實(shí)際情況出臺(tái)相應(yīng)政策。金融服務(wù)新市民工作取得了積極成效，2023年2月銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布新市民金融服務(wù)總結(jié)，稱覆蓋新市民的金融產(chǎn)品超3萬個(gè)。部分省市自治區(qū)披露了更翔實(shí)的數(shù)據(jù)，如廣西銀保監(jiān)局稱截至2022年末，廣西銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)已為100余萬新市民提供的貸款余額近2700億，提供風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)保障突破10萬億元。

4號文對金融業(yè)加大服務(wù)新市民起到了積極的促進(jìn)作用。但鑒于多數(shù)新市民工作不穩(wěn)定、銀行流水不連續(xù)、抵押品少，以及銀行監(jiān)管考核、內(nèi)部風(fēng)控等制約新市民獲得信貸等金融資源的因素，并沒有實(shí)質(zhì)性改善，金融服務(wù)新市民還有很大提升空間。我們認(rèn)為，未來可以嘗試、優(yōu)化通過大數(shù)據(jù)、信息共享等方式甄選出信用資質(zhì)較高的新市民，以及通過地方國有擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供征信等方式，提高新市民信貸等金融資源的可得性。

（三）助力解決住房問題

新市民的住房需求有較大改善空間，但當(dāng)前主要城市房價(jià)收入比較高，增加了新市民的購房難度。以占新市民主體的農(nóng)民工為例，《2021年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示，2021年進(jìn)城農(nóng)民工人均居住面積21.7平方米。人口規(guī)模越大的城市，進(jìn)城農(nóng)民工人均居住面積越小，2021年500萬人以上、50萬人以下城市的進(jìn)城農(nóng)民工人均居住面積，分別為17.0平方米和25.5平方米。但當(dāng)前主要城市，尤其是一二線城市的房價(jià)收入比較高，令新市民通過購房方式改善居住條件面臨壓力。

近年重要會(huì)議，如2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、2023年政府工作報(bào)告等，都明確提及“解決好新市民、青年人等住房問題”。結(jié)合近年的一系列部署看，我們認(rèn)為解決新市民住房問題的重點(diǎn)方向，可能有以下幾個(gè)：

一是，大力發(fā)展保障性租賃住房。2021年6月出臺(tái)的《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，明確指出保障性租賃住房主要用于解決新市民、青年人等群體的住房困難。2021年8月住建部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)稱“十四五”期間，住建部將以發(fā)展保障性租賃住房為重點(diǎn)，進(jìn)一步完善住房保障體系。住建部數(shù)據(jù)顯示，2021年-2022年全國共建設(shè)籌集330萬套（間）保障性租賃住房，大約可解決近1000萬新市民、青年人的住房困難。“十四五”時(shí)期，全國初步計(jì)劃建設(shè)籌集保障性租賃住房近900萬套（間），預(yù)計(jì)可解決2600多萬新市民青年人的住房困難，預(yù)計(jì)可完成投資3萬億元左右。按“十四五”期間平均每年6000億元的投資額估算，假定“十四五”期間每年房地產(chǎn)投資完成額中樞為2021-2022年的均值14萬億，保障性租賃住房每年大約拉動(dòng)房地產(chǎn)投資4.3個(gè)百分點(diǎn)。

通過“贖買”形式，提供保障性租賃住房，也有助于房地產(chǎn)業(yè)形成良性循環(huán)。2023年部分地方政府釋放相關(guān)信號，比如吉林省政府工作報(bào)告中指出“爭取長春市開展利用國家專項(xiàng)貸款加快商品房去庫存試點(diǎn)，通過政府團(tuán)購商品房，用于棚戶區(qū)改造、保障性住房和租賃住房”，貴州省政府工作報(bào)告指出“更好統(tǒng)籌房地產(chǎn)去庫存和棚戶區(qū)改造、地災(zāi)避險(xiǎn)搬遷安置，推動(dòng)存量房轉(zhuǎn)為公租房、安置房”。房企銷售改善后，可更好聚焦于“保交樓”，這是房地產(chǎn)業(yè)盡快形成良性循環(huán)的重要基礎(chǔ)?？商剿髟O(shè)立“新市民住房保障基金”，通過財(cái)政補(bǔ)貼、與土地出讓收入掛鉤、發(fā)行REITs產(chǎn)品、收取租金等方式籌集資金，為新市民提供保障房租賃服務(wù)。

二是，規(guī)范住房租賃市場健康發(fā)展。除保障性租賃住房外，企業(yè)和個(gè)人等提供的房屋租賃也是解決新市民住房問題的方向，尤其在一、二線城市。近年政策在引導(dǎo)住房租賃市場規(guī)范化發(fā)展的同時(shí)，也給予了政策支持，包括給予稅收優(yōu)惠、部分城市規(guī)定房租年漲幅上限等。

三是，松綁購房門檻，因城施策確定新市民的貸款標(biāo)準(zhǔn)，助力新市民置業(yè)。比如2022年5月，山西省太原市規(guī)定，新市民、青年人購首套房無需再提供落戶、社保等證明。2022年6月，重慶市發(fā)文稱符合條件的新市民在重慶市購買首套普通住房，可享受與本地居民同等的個(gè)人住房貸款政策。

 

（鐘正生為平安證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長；張德禮為平安證券宏觀資深分析師）