自2023年初全面復(fù)工復(fù)產(chǎn)以來，外部國(guó)際局勢(shì)不確定性因素激增，致使國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加劇，各地方政府長(zhǎng)期積累的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高企亟待紓解。招商引資作為我國(guó)地方政府利用外部資源助推本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要途徑之一，無疑是發(fā)揮各地相對(duì)資源稟賦、聚合優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群、拓寬財(cái)政顯性收入的重點(diǎn)工作。

招商引資公平競(jìng)爭(zhēng)治理對(duì)化解地方債的意義

近期多地政府相繼出臺(tái)招商引資專項(xiàng)政策文件，如《杭州市關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化總部類等商業(yè)商務(wù)用地出讓管理助力招商引資的通知》《天津市促進(jìn)招商引資擴(kuò)大社會(huì)投資若干措施（暫行）》《廣東省推進(jìn)招商引資高質(zhì)量發(fā)展若干政策措施》等。上述省區(qū)市在新一輪招商引資政府競(jìng)爭(zhēng)中態(tài)度積極、需求迫切。結(jié)合財(cái)政部公布的地方債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)，個(gè)中原因不難理解：2022年度廣東省債務(wù)存量規(guī)模全國(guó)居首（25082.3億元），浙江省位列第四（20168.8億元），天津市則是地方債務(wù)率畸高（295.7％）?；鈧鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)儼然成為地方招商引資的內(nèi)在動(dòng)因，但伴隨各項(xiàng)優(yōu)惠政策措施的集中出臺(tái)，地方政府亦需高度警惕其可能產(chǎn)生的地方保護(hù)和區(qū)域壁壘問題。

實(shí)際上，黨中央、國(guó)務(wù)院2022年4月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》（下稱《意見》）明確提出：“要破除地方保護(hù)和區(qū)域壁壘。指導(dǎo)各地區(qū)綜合比較優(yōu)勢(shì)、資源環(huán)境承載能力、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等因素，找準(zhǔn)自身功能定位……建立涉企優(yōu)惠政策目錄清單并及時(shí)向社會(huì)公開，及時(shí)清理廢除各地區(qū)含有地方保護(hù)、市場(chǎng)分割、指定交易等妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的政策，全面清理歧視外資企業(yè)和外地企業(yè)、實(shí)行地方保護(hù)的各類優(yōu)惠政策，對(duì)新出臺(tái)政策嚴(yán)格開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查。”

在全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)政策背景下，開展招商引資工作應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位、積極運(yùn)用公平競(jìng)爭(zhēng)審查等剛性約束工具，同時(shí)需要結(jié)合地方實(shí)際完善細(xì)化例外規(guī)定適用條件情形，力爭(zhēng)在法治軌道上充分發(fā)揮地方比較優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)地方政府規(guī)范招商引資工作，破除地方保護(hù)和區(qū)域壁壘，助推“有為政府”和“有效市場(chǎng)”同向發(fā)力。

地方債化解背景下招商引資公平競(jìng)爭(zhēng)面臨的阻力

目前，地方政府在招商引資中所施行的優(yōu)惠政策，本質(zhì)是針對(duì)特殊對(duì)象或行業(yè)的“特惠”政策，其共同特征是“惠強(qiáng)惠大惠新”。這些優(yōu)惠政策是當(dāng)下地方政府大力發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。但地方政府競(jìng)相施行該類政策，難免會(huì)引發(fā)一定程度上的“惡性競(jìng)爭(zhēng)”，從而使公平競(jìng)爭(zhēng)審查等治理活動(dòng)遇到多重阻力。

（一）迫于債務(wù)化解壓力滋生地方保護(hù)主義

根據(jù)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局和各地市場(chǎng)監(jiān)管部門公布的典型案例，地方招商引資對(duì)于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的挑戰(zhàn)主要集中于違反市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、違反影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本兩大方面，且問題文件相關(guān)的市場(chǎng)領(lǐng)域多為傳統(tǒng)行業(yè)、基礎(chǔ)行業(yè)等。引進(jìn)的企業(yè)如房地產(chǎn)公司、影視公司、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等多數(shù)有著明確的納稅屬地，并可在短期能提升當(dāng)?shù)刎?cái)政收入和就業(yè)指標(biāo)，極易導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣疄楸Ｗo(hù)地方利益擅自調(diào)整市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，或給予優(yōu)惠政策影響相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，以扶持所引進(jìn)的重點(diǎn)企業(yè)，提早盡快紓解本地債務(wù)壓力。

（二）重視債務(wù)化解績(jī)效輕視公平競(jìng)爭(zhēng)審查

按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》《市場(chǎng)監(jiān)管總局等五部門關(guān)于印發(fā)〈公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則〉的通知》等重要文件指示，政策制定部門對(duì)“涉及市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的規(guī)章、規(guī)范性文件、其他政策性文件及“一事一議”形式的具體政策措施，均應(yīng)當(dāng)進(jìn)行自我審查。但公平競(jìng)爭(zhēng)審查這一制度工具在招商引資中容易流于形式，或與合法性、合理性審查相混淆，部門負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)主觀上尚未充分認(rèn)識(shí)到公平競(jìng)爭(zhēng)治理的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性及動(dòng)態(tài)性，而地方債務(wù)化解卻直接與績(jī)效考核掛鉤，因此地方主管在兩相權(quán)衡下更傾向于完成債務(wù)化解任務(wù)指標(biāo)。

（三）強(qiáng)行擴(kuò)大債務(wù)化解能力濫用例外規(guī)定

《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》尚處于征求意見階段，其例外規(guī)定還未有規(guī)范性文件進(jìn)行細(xì)化完善，致使各地方政府對(duì)于“例外”的理解有所偏差，甚至假借例外之名行排除限制競(jìng)爭(zhēng)之實(shí)，以此強(qiáng)行提升債務(wù)化解能力。雖然《意見》中確有“指導(dǎo)各地區(qū)綜合比較優(yōu)勢(shì)、資源環(huán)境承載能力、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等因素，找準(zhǔn)自身功能定位”的表述，但公平競(jìng)爭(zhēng)審查“例外規(guī)定”應(yīng)遵循該制度初衷，在其特定程序與具體適用條件還未明朗前，地方政府應(yīng)審慎開發(fā)本地區(qū)綜合優(yōu)勢(shì)。

以招商引資公平競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)地方債務(wù)化解的建議

化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)下對(duì)招商引資的公平競(jìng)爭(zhēng)治理應(yīng)依據(jù)現(xiàn)有招商引資政策類型特征與問題癥結(jié)，結(jié)合公平競(jìng)爭(zhēng)審查法律法規(guī)與政策文件，在國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局主導(dǎo)下明確招商引資公平競(jìng)爭(zhēng)治理應(yīng)圍繞政策背景、績(jī)效考核與例外適用三個(gè)層次構(gòu)建系統(tǒng)方案，為地方政府規(guī)范自身行為、發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、化解地方債務(wù)提供方案思路。

（一）央地兩級(jí)恪守統(tǒng)一大市場(chǎng)協(xié)同發(fā)展基線

立足社會(huì)主義“全國(guó)一盤棋”制度優(yōu)勢(shì)，通過中央和地方兩級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門的垂直互動(dòng)決策扎實(shí)推進(jìn)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)協(xié)同互補(bǔ)發(fā)展，具體而言，有以下建議:

建議市監(jiān)總局可通過公平競(jìng)爭(zhēng)審查治理，引導(dǎo)地方政府將優(yōu)惠政策配置到重大民生工程、區(qū)域增長(zhǎng)及協(xié)同發(fā)展、全產(chǎn)業(yè)鏈布局等領(lǐng)域，為暢通全國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、供應(yīng)鏈提供協(xié)調(diào)和外部性，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域互聯(lián)互通基礎(chǔ)上的同向發(fā)力；

地方市監(jiān)部門則基于本地資源稟賦和民生需求，合理確定地方財(cái)政支持的產(chǎn)業(yè)名錄、扶持期限、補(bǔ)貼規(guī)模、評(píng)估頻次，保障公平競(jìng)爭(zhēng)治理渠道通暢，激發(fā)市場(chǎng)投資活力，配合中央發(fā)展戰(zhàn)略打通全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的關(guān)鍵堵點(diǎn)。

（二）自上而下堅(jiān)守績(jī)效考核多元化導(dǎo)向主線

績(jī)效考核在地方債務(wù)化解和公平競(jìng)爭(zhēng)治理中均能夠起到重要的督促作用。《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例（征求意見稿）》第三十四條雖已明確指出：“將考核結(jié)果納入各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核內(nèi)容”，但實(shí)踐中地方債務(wù)化解當(dāng)期負(fù)擔(dān)沉重、措施見效較快，公平競(jìng)爭(zhēng)治理則牽涉部門較多、內(nèi)在激勵(lì)不足。故應(yīng)自上而下地對(duì)政府績(jī)效考核主要指標(biāo)的賦值權(quán)重進(jìn)行調(diào)整：目標(biāo)一，理順公平競(jìng)爭(zhēng)治理與地方債務(wù)化解的因果關(guān)系，扭轉(zhuǎn)兩者在領(lǐng)導(dǎo)干部主觀認(rèn)知上的取舍對(duì)立態(tài)勢(shì)；目標(biāo)二，將公平競(jìng)爭(zhēng)治理評(píng)估結(jié)果作為地方債務(wù)化解考核的例外或補(bǔ)充因素，強(qiáng)化兩者在問責(zé)追責(zé)及獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)上的聯(lián)動(dòng)性；目標(biāo)三，明確將公平競(jìng)爭(zhēng)治理同地方債務(wù)化解等關(guān)鍵性考核指標(biāo)并列，提升現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核機(jī)制的科學(xué)性與多元化。

（三）地方政府嚴(yán)守例外規(guī)定法治化適用底線

鑒于《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例（征求意見稿）》例外規(guī)定部分仍較為籠統(tǒng)，為避免地方政府強(qiáng)行化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而濫用招商引資例外規(guī)定，突破全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)政策底線，未來應(yīng)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)為以下具體內(nèi)容提供法治化適用依據(jù)。

第一，政策制定機(jī)關(guān)制定涉及科技創(chuàng)新、社會(huì)公益、生態(tài)環(huán)保等招商引資政策措施時(shí)，須重點(diǎn)考量其是否針對(duì)特定人群且是否符合產(chǎn)地非歧視原則。

第二，政策制定機(jī)關(guān)經(jīng)內(nèi)部行政決策程序，制發(fā)含有微量補(bǔ)貼內(nèi)容的地方招商引資政策措施，應(yīng)明確具體期限、補(bǔ)貼總額、監(jiān)督程序等內(nèi)容，建議對(duì)單個(gè)市場(chǎng)主體提供的金額累計(jì)三年內(nèi)不超過150萬元，且經(jīng)內(nèi)部法制部門審查備案后方可出臺(tái)實(shí)施。

第三，政策制定機(jī)關(guān)制發(fā)含有優(yōu)惠性地方招商引資政策措施的，應(yīng)同時(shí)要求相關(guān)市場(chǎng)主體按照適當(dāng)比率設(shè)置財(cái)政貢獻(xiàn)、就業(yè)提升、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)等責(zé)任條款，具體政策投入回報(bào)比率及優(yōu)惠形式由政策制定機(jī)關(guān)常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論并形成書面決定。

綜上，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)背景下地方債務(wù)化解與招商引資公平競(jìng)爭(zhēng)治理應(yīng)是互為表里、循環(huán)促進(jìn)關(guān)系。經(jīng)由招商引資公平競(jìng)爭(zhēng)治理的合規(guī)指引，進(jìn)一步鞏固社會(huì)資本參與地方建設(shè)的投資信心，激發(fā)各類市場(chǎng)主體的創(chuàng)新熱情和創(chuàng)業(yè)活力，最終助力地方債務(wù)良性化解。

（陳兵系南開大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任、法學(xué)院副院長(zhǎng)，程前系南開大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心助理研究員、博士后）