（本文作者傅建平為清華大學(xué)計(jì)算社會(huì)科學(xué)與國(guó)家治理實(shí)驗(yàn)室專職研究員）

“數(shù)據(jù)二十條”明確提出，有序培育數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，提升數(shù)據(jù)流通和交易全流程服務(wù)能力，構(gòu)建促進(jìn)使用和流通、場(chǎng)內(nèi)場(chǎng)外相結(jié)合的流通交易制度體系，規(guī)范引導(dǎo)場(chǎng)外流通，支持在場(chǎng)外采取開放、共享、交換、交易等方式流通數(shù)據(jù)。

01

什么是數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人？

美國(guó)一些州通過的法律對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人進(jìn)行解釋，但也各不相同。加利福尼亞法案第 1798.99.80 條表示數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人是“在消費(fèi)者知情同意的情況下收集并向第三方出售與該企業(yè)沒有直接關(guān)系的消費(fèi)者的個(gè)人信息的企業(yè)”，并要求數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人必須在加利福尼亞州注冊(cè)。佛蒙特州于 2018 年出臺(tái)的第171號(hào)H.764 法案《數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人條例》的指導(dǎo)意見，即數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人定義為匯總和出售與他們沒有直接關(guān)系的消費(fèi)者的個(gè)人信息的企業(yè)。

韓國(guó)于 2021 年通過的《數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)振興和利用促進(jìn)基本法》中提到，具有數(shù)據(jù)交易專業(yè)知識(shí)的人員可以注冊(cè)為數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人。歐盟在《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》的公眾問答中表明，根據(jù)對(duì)數(shù)據(jù)的處理或者控制程度，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人可以是數(shù)據(jù)處理者或者數(shù)據(jù)控制者。對(duì)比來(lái)看，韓國(guó)更強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人作為利用其專業(yè)知識(shí)促成數(shù)據(jù)交易的從業(yè)人員，而歐盟更加強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人對(duì)數(shù)據(jù)的控制或處理能力。

我國(guó)廣東省于2021年率先啟動(dòng)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人制度探索，將數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人定義為利用行業(yè)整合能力，通過開放、共享、開發(fā)治理、增值服務(wù)、撮合、咨詢等多種方式整合利用有關(guān)數(shù)據(jù)，促進(jìn)行業(yè)數(shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)融合流通的社會(huì)性數(shù)據(jù)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，旨在建立可信數(shù)據(jù)利用渠道、增強(qiáng)供需信任、挖掘數(shù)據(jù)要素價(jià)值、維護(hù)各方合法權(quán)益、活躍數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，促進(jìn)數(shù)據(jù)安全有序流通和市場(chǎng)化開發(fā)利用。

02

數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人是發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的必要安排

1.數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人可以組織市場(chǎng)。從完整的數(shù)據(jù)價(jià)值鏈來(lái)看，數(shù)據(jù)市場(chǎng)提供了一個(gè)廣袤平臺(tái)促進(jìn)了數(shù)據(jù)流通交易的進(jìn)行，使得數(shù)據(jù)活動(dòng)的各環(huán)節(jié)得以有效、暢通的銜接，而數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人又在數(shù)據(jù)市場(chǎng)中占主要的連接地位，即真正連接了數(shù)據(jù)供給方和需求方。一方面幫助數(shù)據(jù)供需雙方能更好地實(shí)現(xiàn)自身權(quán)能，充分利用數(shù)據(jù)價(jià)值；另一方面也保障了數(shù)據(jù)需求方的現(xiàn)實(shí)需要，促進(jìn)市場(chǎng)的自由有序發(fā)展。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人可利用自己的居間地位，打破兩方信息不對(duì)稱帶來(lái)的壁壘與風(fēng)險(xiǎn)。

2.數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人可以拓展用戶。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人可以將客戶網(wǎng)絡(luò)從原本的垂直上下游轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值鏈垂直和跨領(lǐng)域水平復(fù)合的方式，這里的跨領(lǐng)域水平擴(kuò)展不僅包括跨實(shí)體、跨區(qū)域，還包括跨行業(yè)。這種縱向與橫向交錯(cuò)配合的方式，極大地?cái)U(kuò)展了數(shù)據(jù)需求方的來(lái)源和數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)請(qǐng)求。

3.數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人可以提高數(shù)據(jù)可用性。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人獲得用戶的委托后獲取數(shù)據(jù)，但其并不會(huì)直接提供數(shù)據(jù)，為了最大化提高自己的收益，他們必然會(huì)將數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗分類處理等操作，使其有更高的數(shù)據(jù)質(zhì)量，在提供數(shù)據(jù)服務(wù)過程中可以更加方便、快捷地獲取更高的價(jià)格。

4.數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人可以重建信任。一是解決信息不對(duì)稱問題。由于利益相關(guān)者表達(dá)了對(duì)隱私、安全和責(zé)任的擔(dān)憂，信任被視為數(shù)據(jù)流通交易的關(guān)鍵前提。大規(guī)模數(shù)據(jù)流通帶來(lái)了與信任相關(guān)的問題，缺乏信任會(huì)導(dǎo)致可用于流通交易的數(shù)據(jù)數(shù)量減少。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人可以通過建立數(shù)據(jù)安全、隱私和保密的共同規(guī)則為市場(chǎng)提供信任，解決利益相關(guān)者的擔(dān)憂。二是保護(hù)科技弱勢(shì)群體權(quán)益。一些委托者往往欠缺市場(chǎng)專業(yè)能力，無(wú)論是數(shù)據(jù)存儲(chǔ)加工和使用，還是發(fā)現(xiàn)客戶、達(dá)成交易等，科技弱勢(shì)群體可以委托數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人保護(hù)其權(quán)益。

03

國(guó)外主流數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)模式探索

1.數(shù)據(jù)技術(shù)使能者模式在全球應(yīng)用廣泛。一是數(shù)據(jù)交易平臺(tái)模式。數(shù)據(jù)提供方和購(gòu)買方都經(jīng)交易平臺(tái)審核認(rèn)證、自愿從事數(shù)據(jù)買賣，數(shù)據(jù)交易平臺(tái)以中間代理人身份為交易雙方提供撮合服務(wù)。數(shù)據(jù)交易平臺(tái)還可以數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商身份，收集用戶數(shù)據(jù)，并將其轉(zhuǎn)讓、共享與他人。二是數(shù)據(jù)銀行模式。數(shù)據(jù)提供方（一般為個(gè)人）采用授權(quán)或主動(dòng)上傳的方式將數(shù)據(jù)存儲(chǔ)于數(shù)據(jù)銀行網(wǎng)站之上，數(shù)據(jù)銀行向提供方支付一定的報(bào)酬，數(shù)據(jù)需求方在數(shù)據(jù)銀行網(wǎng)站上對(duì)目標(biāo)數(shù)據(jù)集進(jìn)行搜索，需求匹配后可完成交易。

2.數(shù)據(jù)合作社模式多用于公共服務(wù)領(lǐng)域。數(shù)據(jù)合作社通常由基金會(huì)、私人公司或用戶自發(fā)社群進(jìn)行管理和運(yùn)營(yíng)。數(shù)據(jù)提供方或數(shù)據(jù)所有者自愿共享的數(shù)據(jù)被數(shù)據(jù)合作社進(jìn)行結(jié)構(gòu)化和匿名化處理，再由數(shù)據(jù)需求方運(yùn)行算法進(jìn)而產(chǎn)生價(jià)值。數(shù)據(jù)需求方為獲得數(shù)據(jù)的使用權(quán)，可以選擇支付費(fèi)用給數(shù)據(jù)提供者，或者為數(shù)據(jù)合作社參與者提供免費(fèi)的服務(wù)。采用這種模式的多為公共數(shù)據(jù)開放或科學(xué)研究，既可以使得數(shù)據(jù)需求方獲得足夠多的數(shù)據(jù)樣本以訓(xùn)練算法，又不會(huì)泄露數(shù)據(jù)提供方或數(shù)據(jù)所有者的個(gè)人隱私。而且數(shù)據(jù)合作社代表了數(shù)據(jù)提供方的利益，在數(shù)據(jù)交易中可以幫助數(shù)據(jù)合作社參與者爭(zhēng)取更大的談判優(yōu)勢(shì)。

3.數(shù)據(jù)信托成為數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的新興模式。數(shù)據(jù)信托源于傳統(tǒng)信托的概念，英國(guó)開放數(shù)據(jù)研究所將其定義為“提供獨(dú)立數(shù)據(jù)管理權(quán)的法律結(jié)構(gòu)”，其實(shí)質(zhì)是在數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)控制人之間創(chuàng)設(shè)出信托法律關(guān)系，數(shù)據(jù)控制人基于數(shù)據(jù)主體的信任對(duì)數(shù)據(jù)享有更大的管理運(yùn)用權(quán)限，同時(shí)承擔(dān)更嚴(yán)格的法律信義義務(wù)。委托人將自己所持有的數(shù)據(jù)資產(chǎn)作為信托財(cái)產(chǎn)設(shè)立信托，并通過信托受益權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得現(xiàn)金收入，受托人委托數(shù)據(jù)服務(wù)商通過運(yùn)用特定數(shù)據(jù)資產(chǎn)產(chǎn)生收益，再向社會(huì)投資者進(jìn)行信托利益分配。

04

我國(guó)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人探索的特色優(yōu)勢(shì)

廣東數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人制度作為全省數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革的一項(xiàng)制度性安排，旨在鼓勵(lì)設(shè)立社會(huì)性數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)，規(guī)范開展數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)流通中介服務(wù)，廣州市海珠區(qū)、深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、佛山市順德區(qū)、惠州市等地區(qū)積極開展了相關(guān)試點(diǎn)探索和實(shí)踐。

同時(shí)，上海市數(shù)商、北京市數(shù)字經(jīng)濟(jì)中介、福建省數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人、河南數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人、貴州省數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)服務(wù)商等都在做類似社會(huì)性數(shù)據(jù)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)踐探索，取得了一系列創(chuàng)新成果。

經(jīng)過近幾年的試點(diǎn)探索與實(shí)踐，積累了數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)（包括數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人分類分級(jí)和遴選要求），數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)行為和市場(chǎng)角色定位基本清晰，政府監(jiān)管方式得到創(chuàng)新，由數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人主導(dǎo)的數(shù)據(jù)流通和價(jià)值變現(xiàn)作用顯著發(fā)揮。

數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人制度的建立不僅開辟了數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置的新賽道，也構(gòu)建了以數(shù)據(jù)使用場(chǎng)景為主導(dǎo)、以市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制為引領(lǐng)的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置新模式。

1.數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人是培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)生態(tài)的一項(xiàng)制度性安排。旨在鼓勵(lì)設(shè)立社會(huì)性數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)，規(guī)范開展數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)流通中介服務(wù)，把握數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通、交易、使用、分配、治理、安全等基本規(guī)律，合理降低市場(chǎng)主體獲取數(shù)據(jù)的門檻，增強(qiáng)數(shù)據(jù)要素共享性、普惠性，有利于促進(jìn)數(shù)據(jù)共享共用，釋放價(jià)值紅利，有利于建立數(shù)據(jù)安全保護(hù)、有效利用、合規(guī)流通的市場(chǎng)體系，有助于數(shù)據(jù)流通準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的建立，促進(jìn)數(shù)據(jù)全流程合規(guī)治理，確保流通數(shù)據(jù)來(lái)源合法、隱私保護(hù)到位、流通和交易規(guī)范。

2.數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人積極探索數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)和收益分配方式。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人實(shí)踐探索了數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制，通過簽訂“協(xié)議”等方式，在數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人和數(shù)據(jù)使用方之間，明確數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流通、使用過程中各參與方享有的合法權(quán)利，推進(jìn)社會(huì)數(shù)據(jù)按市場(chǎng)化方式“共同使用、共享收益”。根據(jù)自身基礎(chǔ)及業(yè)務(wù)范圍，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人被劃分為技術(shù)賦能型、數(shù)據(jù)賦能型、受托行權(quán)型三類，其中，數(shù)據(jù)賦能型數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中采集加工的不涉及個(gè)人信息和公共利益的數(shù)據(jù)，享有依法依規(guī)持有、使用、獲取收益的權(quán)益；技術(shù)賦能型數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人可獲得公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)數(shù)據(jù)授權(quán)使用的權(quán)益；受托行權(quán)型數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人，可以受托代表個(gè)人利益，監(jiān)督市場(chǎng)主體對(duì)個(gè)人信息數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、加工、使用。

3.數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人具備公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)條件。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人需在生態(tài)協(xié)同能力、數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)能力、技術(shù)創(chuàng)新能力、數(shù)據(jù)安全能力、組織保障能力等方面達(dá)到相應(yīng)的能力等級(jí)要求，能夠按照“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的要求，以模型、核驗(yàn)等產(chǎn)品和服務(wù)等形式運(yùn)營(yíng)公共數(shù)據(jù)，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)社會(huì)化開發(fā)利用。

4.數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人制度更便于規(guī)范引導(dǎo)場(chǎng)外交易。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人制度是建立在數(shù)據(jù)來(lái)源可確認(rèn)、使用范圍可界定、流通過程可追溯、安全風(fēng)險(xiǎn)可防范的數(shù)據(jù)可信流通體系基礎(chǔ)之上，依法依規(guī)在場(chǎng)外采取開放、共享、交換、交易等方式流通數(shù)據(jù)，并承擔(dān)行業(yè)的可信數(shù)據(jù)空間建設(shè)。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人是在保障安全前提下，依法依規(guī)對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)利用，是探索數(shù)據(jù)流通安全保障技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、方案的重要載體，可以促進(jìn)數(shù)據(jù)使用價(jià)值復(fù)用與充分利用。

05

建議與展望

1.靈活選擇適合我國(guó)國(guó)情的經(jīng)營(yíng)模式。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人有技術(shù)使能者、數(shù)據(jù)合作社和數(shù)據(jù)信托等多種經(jīng)營(yíng)模式，至于何種模式更適用于國(guó)內(nèi)哪些業(yè)務(wù)領(lǐng)域仍需進(jìn)一步探索。針對(duì)不同行業(yè)、不同類型的數(shù)據(jù)交易，可以分情況推進(jìn)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)工作。強(qiáng)化配套制度體系建設(shè)，加強(qiáng)日常監(jiān)督管理工作，規(guī)范數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人執(zhí)業(yè)行為，形成可復(fù)制、可推廣的制度性成果和實(shí)踐案例。

2.構(gòu)建分類分級(jí)的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人體系，有序開放公共數(shù)據(jù)。政府部門和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)所掌握的公共數(shù)據(jù)蘊(yùn)含著無(wú)窮的價(jià)值，公共數(shù)據(jù)有序開放是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化的必然選擇。按照分類分級(jí)規(guī)則，將公共數(shù)據(jù)劃分為核心數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)和一般數(shù)據(jù)，建立與之對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人分類分級(jí)資質(zhì)管理體系，鼓勵(lì)不同資質(zhì)的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人有序參與公共數(shù)據(jù)利用，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)深度融合，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，加快推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革。

3.注重?cái)?shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)工作風(fēng)險(xiǎn)防控。督促各試點(diǎn)單位制定應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案，重點(diǎn)加強(qiáng)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、數(shù)據(jù)安全等方面的風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對(duì)。通過數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人監(jiān)管平臺(tái)，開展數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)常態(tài)化技術(shù)監(jiān)測(cè)與評(píng)估，在此基礎(chǔ)上不定期對(duì)試點(diǎn)單位開展風(fēng)險(xiǎn)隱患排查和防控措施檢查，進(jìn)一步強(qiáng)化安全風(fēng)險(xiǎn)管控。