（汪毅為長城證券首席經(jīng)濟學家）

消費稅改革的歷史和現(xiàn)狀：消費稅是我國繼增值稅、企業(yè)所得稅、進口環(huán)節(jié)的增值稅后的第四大稅種。我國消費稅包括15個商品類目，其中主要收入來自煙草（2023收入7510億元，占消費稅53%）、成品油（33%）、汽車制造（7%）和酒類（5%）。

目前消費稅收入完全歸屬于中央，而征收主要集中在生產環(huán)節(jié)，并以“價內稅”的方式征收，即對消費者而言為“隱形稅”。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2023年我國國內消費稅收入為1.61萬億元，約占全國稅收收入的8.9%、占全國GDP的1.3%。

現(xiàn)行消費稅征收以生產環(huán)節(jié)為主，且為中央獨享稅。除金銀、鉑金、鉆石飾品在零售環(huán)節(jié)征收，卷煙在生產和批發(fā)環(huán)節(jié)均有征收、豪華乘用車在生產及零售環(huán)節(jié)征收，其他品類商品均在生產環(huán)節(jié)征收。

消費稅改革的潛在方式：從消費稅現(xiàn)有科目來看，征收環(huán)節(jié)若向批發(fā)和零售環(huán)節(jié)后移，滿足可控條件的，一是大部分依賴進口、國內有專門零售商的品牌商品，包括豪車、游艇、奢侈品等，后移過程既不對國內廠家產生沖擊，也符合調節(jié)收入的目的；二是批發(fā)零售環(huán)節(jié)幾乎與上游生產商處于統(tǒng)一系統(tǒng)內，容易協(xié)調上下游之間的稅收分配的商品，如汽車、成品油等。煙、酒等大眾類的消費品，目前除了部分頭部公司擁有成體系的品牌產業(yè)鏈，大部分消費品的批發(fā)和銷售渠道分布較為分散，征管不夠可控，征收環(huán)節(jié)的直接后移可能導致稅收收入的損失，調整起來仍然存在一定的難度。

征稅環(huán)節(jié)的后移對于不同的消費品類可能采取不同的調節(jié)方式，且在不同品種的時間上也存在階梯式調整的可能性。如奢侈品征收環(huán)節(jié)后移可能不調降稅率，變相地提高了稅收收入，大眾品后移但有可能調降稅率，維持稅收收入的來源同時維護了消費市場。此外，還需要考慮到，如果允許地方政府征收終端環(huán)節(jié)的消費稅，地方可能會更加積極地改善當?shù)叵M環(huán)境，但是征管成本的提高，也是不容忽視的問題。預計將先從部分具備條件的稅目試點運行。

四大重點品類討論：

（1）煙草（占比約53%）：具備征收環(huán)節(jié)后移至批發(fā)環(huán)節(jié)、甚至進一步后移的條件，地方稅收占比可能上升。由于煙草實行專賣制度，即國家對煙草專賣品的生產、銷售、進出口業(yè)務實行壟斷經(jīng)營、統(tǒng)一管理的制度，一定意義上全流程形成閉環(huán)，若征收環(huán)節(jié)“后移”、征管難度及稅收損失較小。目前卷煙已實現(xiàn)在批發(fā)環(huán)節(jié)加征消費稅，未來可能將更多煙類改至批發(fā)環(huán)節(jié)征收，并同步對央地劃分比例進行調整。但是，也有部分觀點認為，在銷售環(huán)節(jié)征收消費稅可能導致不公平，例如云南是煙草（生產端征收）消費稅大戶，但東部省份的煙草消費量較大，若在銷售環(huán)節(jié)征收，消費稅可能從云南轉向別的省份征收。

（2）成品油（占比約33%）：短期征收后移有一定難度。成品油在零售端主要體現(xiàn)為各地加油站，分布較為分散，征收環(huán)節(jié)“后移”推進難度相對較大。但隨著稅收基礎制度的完善，成品油可能也逐步具備在零售環(huán)節(jié)征收的條件。

（3）汽車（占比約7%）：具備征收環(huán)節(jié)推后及與地方分稅的條件及動機。汽車流通體系鏈條短、且各地有較為明確的汽車上牌管理規(guī)范，零售環(huán)節(jié)相對易于把控、能有效減少征收成本，因此汽車行業(yè)后移消費稅征稅環(huán)節(jié)操作層面難度相對不大。目前，超豪華小汽車已在零售環(huán)節(jié)加征10%的消費稅。此外，若地方政府能夠從新增的汽車銷量中獲得更多的稅收，亦有利于地方政府改善基礎設施，改善用車環(huán)境。

（4）酒類（2023年占總消費稅收入約5%）：部分具備后移至批發(fā)環(huán)節(jié)征稅的條件，但零售環(huán)節(jié)征收執(zhí)行難度較大。目前酒類行業(yè)的消費稅基本在生產環(huán)節(jié)征收，短期看，酒類行業(yè)短期內后移消費稅征收環(huán)節(jié)難度較大，尤其是企業(yè)眾多且較為分散的零售端，但是地方政府或有積極性先從數(shù)量較為有限、征管難度更小的經(jīng)銷商對外批發(fā)環(huán)節(jié)進行征收。

消費稅改革的潛在影響：

（1）平衡中央地方財政關系：消費稅改革的主要目的是填補地方財政，通過稅目稅率、征收分配等改革彌補地方政府收入不足。消費稅改革稅源歸屬從生產地轉向消費地，也是對傳統(tǒng)促生產激勵機制的一種嘗試性的調整。未來有望促進地方政府加強消費基礎設施建設，提振居民消費傾向，形成消費、投資正向循環(huán)。

隨著地產周期走弱，過去幾年地方政府土地相關收入縮減。消費稅改革或將聚焦調整征稅范圍和稅率、征收環(huán)節(jié)酌情后移、收入分配適度下移，可能將邊際緩解地方財政缺口。但是，相較于土地出讓收入的規(guī)模，消費稅穩(wěn)步下劃地方，短期對地方收入補充能力或較為有限。

（2）調節(jié)產業(yè)外部性和產業(yè)格局：消費稅除了作為重要的財政收入來源，還承擔補償外部性和調節(jié)收入分配的職能，不排除會影響部分產業(yè)分布、以及重塑行業(yè)競爭格局，同時也有助于調整地方政府激勵、改變此前地方政府“重生產、輕消費”的情況。如成品油稅率的上調或有助于新能源汽車的發(fā)展，而汽車消費稅部分劃歸地方政府，或有助于各地改善基礎設施及用車環(huán)境從而提升汽車保有量，破除部分較為低效的限行限購措施。

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1、消費稅改革的歷史和現(xiàn)狀

1.1消費稅改革的歷史

1993年，國務院第135號令《中華人民共和國消費稅暫行條例》頒布，消費稅正式設立。首次征收的消費稅包含11個稅目：煙、酒及酒精、化妝品、護膚護發(fā)品、貴重首飾及珠寶玉石、鞭炮焰火、汽油、柴油、汽車輪胎、摩托車、小汽車。原則上對于不鼓勵消費的消費品，予以消費稅的征收，例如高檔消費、資源品等。

2006年，財政部、國家稅務總局發(fā)布《關于調整和完善消費稅政策的通知》。隨著經(jīng)濟逐步發(fā)展，消費市場逐漸擴張，新增高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實木地板稅目，將汽油、柴油并入成品油稅目，把高檔護膚類化妝品單列入化妝品稅目，取消原有的大范圍護膚護發(fā)品類。在加入WTO后，更多的海外商品進入中國市場，通過擴展消費稅的稅目，延續(xù)不鼓勵消費的消費品多征稅的原則，引導居民的消費習慣。

2013年，十八屆三中全會明確提出“調整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍”的要求，因此，2014年，消費稅取消汽車輪胎稅目，2015年，把電池、涂料列入消費稅征收范圍，從此消費稅稅目穩(wěn)定在15個。

2019年9月，《國務院關于印發(fā)實施更大規(guī)模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》提出消費稅最新的改革方案：① 在征管可控的前提下，將部分在生產（進口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來源，引導地方改善消費環(huán)境。② 具體調整品目經(jīng)充分論證，逐項報批后穩(wěn)步實施。先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再結合消費稅立法對其他具備條件的品目實施改革試點。③改革調整的存量部分核定基數(shù)，由地方上交中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩(wěn)定。2020年1月2日《中華人民共和國消費稅法〈征求意見稿〉》向全國公開征求意見，推進消費稅立法也是財稅體制改革的重要里程碑。

1.2 消費稅征收現(xiàn)狀

消費稅是我國繼增值稅、企業(yè)所得稅、進口環(huán)節(jié)的增值稅后的第四大稅種。我國消費稅包括15個商品類目，其中主要收入來自煙草（2023收入7510億元，占消費稅53%）、成品油（33%）、汽車制造（7%）和酒類（5%）。

目前消費稅收入完全歸屬于中央，而征收主要集中在生產環(huán)節(jié)，并以“價內稅”的方式征收，即對消費者而言為“隱形稅”。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2023年我國國內消費稅收入為1.61萬億元，約占全國稅收收入的8.9%、占全國GDP的1.3%。

從品類看，1994年分稅制改革以來，消費稅稅目歷經(jīng)多次調整，稅目漸進演化為15個，主要由煙、成品油、小汽車和酒類消費四個稅目貢獻，具體而言，包括：（1）限制 “有害”產品的消費需求，如煙、酒、鞭炮、焰火等；（2）調節(jié)收入分配，對奢侈品、高檔商品征稅，提高收入階層的稅負水平，如貴重首飾及珠寶玉石、化妝品、高檔手表、高爾夫球及球具、游艇等；（3）調節(jié)消費品和消費行為的經(jīng)濟外部性，對污染產品、資源性產品征稅，如摩托車、小汽車、實木地板、木制一次性筷子、成品油、涂料、電池等。

現(xiàn)行消費稅征收以生產環(huán)節(jié)為主，且為中央獨享稅。除金銀、鉑金、鉆石飾品在零售環(huán)節(jié)征收，卷煙在生產和批發(fā)環(huán)節(jié)均有征收、豪華乘用車在生產及零售環(huán)節(jié)征收，其他品類商品均在生產環(huán)節(jié)征收。

2、消費稅改革的潛在方式

2.1征收環(huán)節(jié)后移和稅率局部調整

2019年10月9日國務院發(fā)布《實施更大規(guī)模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》提出消費稅的改革：（1）征收環(huán)節(jié)后移，將部分在生產（進口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收。（2）穩(wěn)步下劃地方，拓展地方收入來源，引導地方改善消費環(huán)境。消費稅改革可能先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再對其他具備條件的品目實施改革試點。

從消費稅現(xiàn)有科目來看，征收環(huán)節(jié)若向批發(fā)和零售環(huán)節(jié)后移，滿足可控條件的，一是大部分依賴進口、國內有專門零售商的品牌商品，包括豪車、游艇、奢侈品等，后移過程既不對國內廠家產生沖擊，也符合調節(jié)收入的目的；二是批發(fā)零售環(huán)節(jié)幾乎與上游生產商處于統(tǒng)一系統(tǒng)內，容易協(xié)調上下游之間的稅收分配的商品，如汽車、成品油等。煙、酒等大眾類的消費品，目前除了部分頭部公司擁有成體系的品牌產業(yè)鏈，大部分消費品的批發(fā)和銷售渠道分布較為分散，征管不夠可控，征收環(huán)節(jié)的直接后移可能導致稅收收入的損失，調整起來仍然存在一定的難度。

從消費稅率來講，如果按照不變稅率，僅征收環(huán)節(jié)后移的情況，企業(yè)需要考慮在產生增值的過程中，稅負由企業(yè)自身承擔還是轉嫁給消費者，是否會影響消費市場，進而影響市場定價決策。

參考金銀和鉆石制品的征稅調整先例，1993年發(fā)布的《中華人民共和國消費稅暫行條例》規(guī)定金銀首飾、鉑金首飾和鉆石及鉆石飾品在生產環(huán)節(jié)征收10%的消費稅，引起行業(yè)的強烈反響。1994年底，金銀首飾的消費稅征收環(huán)節(jié)往后移至零售環(huán)節(jié)，并且將稅率調降5%；2002年，鉆石制品也調整為零售環(huán)節(jié)征收且稅率下降至5%。最終，金銀、鉆石類首飾成為目前唯一在零售環(huán)節(jié)征收的消費稅目，且都經(jīng)歷了稅率的調降以維持整體稅收穩(wěn)定和消費市場發(fā)展的平衡。

我們認為本次征稅環(huán)節(jié)的后移對于不同的消費品類可能采取不同的調節(jié)方式，且在不同品種的時間上也存在階梯式調整的可能性。如奢侈品征收環(huán)節(jié)后移可能不調降稅率，變相地提高了稅收收入，大眾品后移但有可能調降稅率，維持稅收收入的來源同時維護了消費市場。

此外，還需要考慮到，如果允許地方政府征收終端環(huán)節(jié)的消費稅，地方可能會更加積極地改善當?shù)叵M環(huán)境，但是征管成本的提高，也是不容忽視的問題。預計將先從部分具備條件的稅目試點運行。

2.2 四大重點品類改革探討

在具體執(zhí)行層面，消費稅在生產環(huán)節(jié)征收難度顯然要小于流動環(huán)節(jié)，對消費稅改革后的征收效果也需要綜合評估、不同品類消費稅改的思路和側重點也可能有所不同。我們對四大重點消費品類分別進行探討。

（1）煙草（占比約53%）：具備征收環(huán)節(jié)后移至批發(fā)環(huán)節(jié)、甚至進一步后移的條件，地方稅收占比可能上升。由于煙草實行專賣制度，即國家對煙草專賣品的生產、銷售、進出口業(yè)務實行壟斷經(jīng)營、統(tǒng)一管理的制度，一定意義上全流程形成閉環(huán)，若征收環(huán)節(jié)“后移”、征管難度及稅收損失較小。目前卷煙已實現(xiàn)在批發(fā)環(huán)節(jié)加征消費稅，未來可能將更多煙類改至批發(fā)環(huán)節(jié)征收，并同步對央地劃分比例進行調整。但是，也有部分觀點認為，在銷售環(huán)節(jié)征收消費稅可能導致不公平，例如云南是煙草（生產端征收）消費稅大戶，但東部省份的煙草消費量較大，若在銷售環(huán)節(jié)征收，消費稅可能從云南轉向別的省份征收。

（2）成品油（占比約33%）：短期征收后移有一定難度。成品油在零售端主要體現(xiàn)為各地加油站，分布較為分散，征收環(huán)節(jié)“后移”推進難度相對較大。但隨著稅收基礎制度的完善，成品油可能也逐步具備在零售環(huán)節(jié)征收的條件。

（3）汽車（占比約7%）：具備征收環(huán)節(jié)推后及與地方分稅的條件及動機。汽車流通體系鏈條短、且各地有較為明確的汽車上牌管理規(guī)范，零售環(huán)節(jié)相對易于把控、能有效減少征收成本，因此汽車行業(yè)后移消費稅征稅環(huán)節(jié)操作層面難度相對不大。目前，超豪華小汽車已在零售環(huán)節(jié)加征10%的消費稅。此外，若地方政府能夠從新增的汽車銷量中獲得更多的稅收，亦有利于地方政府改善基礎設施，改善用車環(huán)境。

（4）酒類（2023年占總消費稅收入約5%）：部分具備后移至批發(fā)環(huán)節(jié)征稅的條件，但零售環(huán)節(jié)征收執(zhí)行難度較大。目前酒類行業(yè)的消費稅基本在生產環(huán)節(jié)征收，短期看，酒類行業(yè)短期內后移消費稅征收環(huán)節(jié)難度較大，尤其是企業(yè)眾多且較為分散的零售端，但是地方政府或有積極性先從數(shù)量較為有限、征管難度更小的經(jīng)銷商對外批發(fā)環(huán)節(jié)進行征收。

3、消費稅改革的潛在影響

3.1平衡中央地方財政關系

隨著地產周期走弱，過去幾年地方政府土地相關收入縮減，地方財政困難加大，部分原因在于事權和支出責任更多由地方承擔。2023年我國一般公共預算收入21.7萬億元，其中中央收入占比46%，地方本級收入占比54%；2023年我國一般公共預算支出27.46萬億元，其中中央支出占比約14%，地方支出占比86%。2023年中央對地方轉移支付規(guī)模10.3萬億元，該額度高于中央本級收入，意味著當年中央本級支出依賴于赤字融資。

消費稅改革的主要目的是填補地方財政，通過稅目稅率、征收分配等改革彌補地方政府的收入不足。消費稅改革稅源歸屬從生產地轉向消費地，也是對傳統(tǒng)促生產激勵機制的一種嘗試性的調整。未來有望增強地方政府的主觀能動性，促進加強消費基礎設施建設，提振居民消費傾向，形成消費、投資正向循環(huán)。

消費稅改革或將聚焦調整征稅范圍和稅率、征收環(huán)節(jié)酌情后移、收入分配適度下移，可能將邊際緩解地方財政缺口。但是，相較于土地出讓收入的規(guī)模，消費稅穩(wěn)步下劃地方，短期對地方收入補充能力或較為有限。

3.2調節(jié)產業(yè)外部性和產業(yè)格局

消費稅除了作為重要的財政收入來源，還承擔補償外部性和調節(jié)收入分配的職能，不排除會影響部分產業(yè)分布、以及重塑行業(yè)競爭格局，同時也有助于調整地方政府激勵、改變此前地方政府“重生產、輕消費”的情況。如成品油稅率的上調或有助于新能源汽車的發(fā)展，而汽車消費稅部分劃歸地方政府，或有助于各地改善基礎設施及用車環(huán)境從而提升汽車保有量，破除部分較為低效的限行限購措施。

以酒類為例，2001年“從量計稅”的白酒消費稅，推動了白酒的行業(yè)格局，推動行業(yè)走向“高端化”，而如果酒類消費稅稅率調整、且征收環(huán)節(jié)后移，則可能反而對出廠和批發(fā)/零售環(huán)節(jié)價差較小的子品類的影響相對更小。誠然，供給受限、稀缺性較高的高端白酒品牌溢價較高，轉嫁消費稅的能力也更強，受消費稅改革的直接影響可能較小（但受宏觀環(huán)境變化的影響可能較大）。

以成品油和汽車購置稅為例，若提升成品油稅率、或對新能源汽車形成邊際提振，同時，汽車在消費端征稅并部分下移，有助于地方政府優(yōu)化出行相關基礎設施及限行限購政策，由此前聚焦生產建設邊際向“擴消費”、公共服務傾斜。目前汽車行業(yè)相關的直接稅收包括消費稅、增值稅、購置稅和車船稅，其中車輛購置稅和消費稅歸中央所有，部分增值稅及全部的車船稅歸地方所有?？紤]到汽車在銷售環(huán)節(jié)有較大外部性（比如空氣污染、交通擁堵等），若該部分稅收更大比例的向地方政府傾斜，或將有利于各地優(yōu)化出行相關基礎設施及限行限購政策，尤其是在經(jīng)濟發(fā)達、人口集中的區(qū)域。

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