（本文作者趙建，西京研究院院長(zhǎng)）

二十屆三中全會(huì)公報(bào)對(duì)財(cái)稅體制改革，用了兩個(gè)詞，一個(gè)是“統(tǒng)籌”，一個(gè)是“深化”。“統(tǒng)籌”是橫向的角度，是“四本賬”之間，各個(gè)稅種和收入項(xiàng)之間，各個(gè)省市地區(qū)之間的統(tǒng)一安排。“深化”是縱向的角度，主要是中央和地方之間，地方不同層級(jí)的行政區(qū)域之間，大稅項(xiàng)下的各類稅種之間，如何更好地處理和分配。中共中央對(duì)二十大三中全會(huì)精神的解讀，又進(jìn)一步明確了思路，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)央地財(cái)權(quán)事權(quán)重新分配，為地方和基層財(cái)政開辟更多財(cái)政來源的同時(shí)，中央也會(huì)“適度”承擔(dān)一部分原來由地方承擔(dān)的事權(quán)?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱“決定”）的60條里，第17條對(duì)健全預(yù)算制度和優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)，理順央地財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系進(jìn)行了更加系統(tǒng)地論述。

財(cái)政是國家和政府的重中之重，特別是像中國這樣還處于發(fā)展階段，政府需要大量的財(cái)政資源來解決現(xiàn)實(shí)問題的國家。說得實(shí)在點(diǎn)，各級(jí)政府都需要過日子，過日子就需要錢，錢從哪里來、如何用，這就需要一套財(cái)稅體系。財(cái)政也是一個(gè)國家制度變遷的關(guān)鍵?？v觀世界各國歷史的體制改革，雖然背后有各種各樣的深層次原因，但財(cái)政出現(xiàn)問題，舊的模式體系難以維系，都是其中最直接的原因。比較典型的如17世紀(jì)英國的光榮革命和18世紀(jì)的法國大革命，都與國王加稅有很大關(guān)系。讓中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)煥然一新的改革開放，從某種程度上說也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下財(cái)政難以維系，困境倒逼出來的最成功的制度變遷。

與改革開放的進(jìn)程相一致，中國也一直在全力推進(jìn)財(cái)稅體系的現(xiàn)代化。從上世紀(jì)80年代的包干制到90年代的分稅制，再到分稅制的不斷細(xì)化優(yōu)化，地方政府性基金和地方債務(wù)的發(fā)展和治理，從客觀上大大促進(jìn)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和城市化進(jìn)程，當(dāng)然也出現(xiàn)了各種問題。從激勵(lì)機(jī)制的角度看，地方政府更熱衷于能帶來地方財(cái)政收入的固定資產(chǎn)投資，特別是房地產(chǎn)投資，從客觀上造成了重復(fù)建設(shè)、無序投資、債務(wù)膨脹、房?jī)r(jià)高企、環(huán)境污染等問題。而有限的財(cái)權(quán)與“無限”的事權(quán)。

本次三中全會(huì)提到的三大重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域：房地產(chǎn)、地方債務(wù)和中小金融機(jī)構(gòu)，幾乎都與地方政府過去的高速度發(fā)展模式有直接關(guān)系。而這些問題的根源，基本又都與財(cái)稅體制有直接或間接的關(guān)系?？梢哉f分稅制搞了三十年，在前十幾年應(yīng)該是大大激發(fā)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。但是在2009年美國次貸危機(jī)造成外需崩塌后，十八大的全面改革開放決定又對(duì)地方政府進(jìn)一步放權(quán)后，放開了過去一直沒敢放開的地方債，中國的城市化就進(jìn)入高歌猛進(jìn)的時(shí)代。房地產(chǎn)一騎絕塵，地方債迅速膨脹，而作為地方政府“央行”（取款機(jī)）的地方中小法人銀行，通過表內(nèi)信貸和表外非標(biāo)的方式，為地方政府的基建投資提供源源不斷地資金，部分脫離了中央的約束和控制。固然自2014年開始，中央下達(dá)了諸如《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（2010年19號(hào)文），《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（2014年43號(hào)文），《預(yù)算法》修正案，《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置方案》（2016年88號(hào)文），《地方政府債券發(fā)行管理辦法》（財(cái)庫2020年43號(hào)文）等重大綱領(lǐng)性、指導(dǎo)性文件，但是由于財(cái)稅體制的根本運(yùn)行邏輯沒有變，地方政府債務(wù)并沒有得到有效遏制，反而是以隱性債務(wù)的形式積累了更大的風(fēng)險(xiǎn)。

可以說地方債務(wù)頑疾是分稅制以來央地財(cái)權(quán)和事權(quán)分配不合理矛盾長(zhǎng)期積累的結(jié)果，因此統(tǒng)籌和深化新一輪財(cái)稅體制改革與地方債務(wù)治理緊密聯(lián)系在一起。首先，地方政府承擔(dān)了過多的公共事務(wù)，教育、衛(wèi)生等本該由中央主要承擔(dān)的事項(xiàng)基本全部由地方承擔(dān)。特別是疫情危機(jī)發(fā)生后，抗疫的絕大部分成本讓地方政府承擔(dān)，中央只承擔(dān)了一小部分。而這部分支出世界其它主要國家都是由中央財(cái)政承擔(dān)。其次，地方政府的主要財(cái)政收入主要不是靠稅收這一財(cái)政“主營業(yè)務(wù)收入”，而是依靠政府性基金這一“營業(yè)外收入”，而政府性基金的主要來源又是土地轉(zhuǎn)讓金，這讓地方政府深陷“土地財(cái)政”不能自拔。第三，即使分稅制中央拿了大頭，中央也沒有多少結(jié)余，而是倒貼錢進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。這固然起到了財(cái)政資源集中調(diào)節(jié)的大國財(cái)政體制優(yōu)勢(shì)，但也不可避免地帶來了不公平，……有三分之一與地方債務(wù)有關(guān)系，而這又徒增了財(cái)政與金融的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)。

問題迫在眉睫，那么該如何統(tǒng)籌和深化？解決路徑一定還是問題導(dǎo)向、形勢(shì)倒逼。公報(bào)提出要“統(tǒng)籌”和“深化”，《決定》第17條進(jìn)行了更細(xì)致的論述，歸結(jié)為健全預(yù)算制度、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、平衡央地關(guān)系三個(gè)方面，從中可以看出新一輪財(cái)稅體制改革將重點(diǎn)在以下幾個(gè)方面下功夫：

第一，更好地“算賬”和“管賬”，強(qiáng)化政府會(huì)計(jì)的預(yù)算管理和財(cái)務(wù)管理，與國際上的現(xiàn)代財(cái)政管理制度接軌逐步采取權(quán)責(zé)發(fā)生制。……這些都需要進(jìn)一步地健全預(yù)算管理和政府會(huì)計(jì)制度。

第二，重構(gòu)央地財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系，中央上收發(fā)債權(quán)力以解決地方債務(wù)亂相，同時(shí)也會(huì)承擔(dān)原本有中央承擔(dān)而下放給地方的事權(quán)，比如更多地承擔(dān)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等全國性公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出。……超長(zhǎng)期特別國債的發(fā)行和央行二級(jí)市場(chǎng)買賣國債就是為此做準(zhǔn)備。

第三，“增加地方自主財(cái)力”，意味著給地方財(cái)政“開源”，過去免費(fèi)和收費(fèi)較低的地方政府提供的公共服務(wù)可能會(huì)收費(fèi)或提高價(jià)格。比如水、電、氣、暖、公交、地鐵等歸地方收費(fèi)的部分，可能會(huì)有一輪提價(jià)。去年一些地區(qū)已經(jīng)有了苗頭，接下來會(huì)形成一套公開提價(jià)的機(jī)制……從某種程度上來說是要穩(wěn)住地方政府的賣地收入，不能完全一棒子打死。

第四，為地方開辟新的稅源，或提高共享稅中地方政府的占比。從共享稅種的比例看，國內(nèi)增值稅央地比50:50，企業(yè)所得稅央地比60:40、個(gè)人所得稅央地比60:40，這些共享稅的比例很可能會(huì)重新調(diào)整，增加地方政府的分成。完全歸中央的消費(fèi)稅、契稅、進(jìn)口消費(fèi)稅、車輛購置稅等稅種，會(huì)有一些轉(zhuǎn)給地方，《決定》明確指出“推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”，在增加地方稅源的同時(shí)引導(dǎo)地方政府更好地支持?jǐn)U大內(nèi)需。消費(fèi)稅的大頭是油、煙、酒、車，但從數(shù)量上來說不夠，需要進(jìn)一步地培養(yǎng)稅基。原來歸地方的稅種給地方更大的調(diào)節(jié)自主權(quán)，《決定》提出“研究把城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率”。有人認(rèn)為中國的增值稅率比較低，與國際平均水平相比還有大約5個(gè)百分點(diǎn)的提升空間。……而其它稅率的提高當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也不允許，而且數(shù)量也很難彌補(bǔ)地方財(cái)政如此巨大的赤字缺口。

第五，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，主要是提高直接稅的比重。“完善綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，規(guī)范經(jīng)營所得、資本所得、財(cái)產(chǎn)所得稅收政策，實(shí)行勞動(dòng)性所得統(tǒng)一征稅”。這些已經(jīng)在”金稅四期“系統(tǒng)上基本完成了技術(shù)性的準(zhǔn)備工作，但是鑒于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，還不是全面嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)行的時(shí)機(jī)。可能會(huì)等到經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的趨勢(shì)進(jìn)一步明確，這些舉措會(huì)當(dāng)作一種逆周期調(diào)節(jié)手段適時(shí)推出。

財(cái)稅體制改革是長(zhǎng)期的，有很多復(fù)雜繁重的工作要做?？陀^來說，中國當(dāng)前的稅率并不算高，但是實(shí)際稅費(fèi)負(fù)擔(dān)比較重，原因何在？就是非稅財(cái)政占比比較大。比如個(gè)人所得稅雖然不算高，大幅低于發(fā)達(dá)國家的稅率，納稅人群也比較小，但是作為房?jī)r(jià)大頭的土地轉(zhuǎn)讓金成本卻實(shí)際上蘊(yùn)含了稅在里面。對(duì)企業(yè)來說，綜合稅負(fù)已經(jīng)比較高，同時(shí)還承擔(dān)了五險(xiǎn)一金部分負(fù)擔(dān)，實(shí)際上承擔(dān)的稅費(fèi)成本就變高了，宏觀稅負(fù)和人們的體感負(fù)擔(dān)也變得很重。接下來的財(cái)稅體制改革，也需要在健全預(yù)算管理，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，提高累進(jìn)式的稅收，減少混亂繁雜的非稅收入等基礎(chǔ)工作上下功夫。統(tǒng)籌和深化財(cái)稅體制改革本質(zhì)上還是結(jié)構(gòu)性改革，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在財(cái)稅領(lǐng)域的體現(xiàn)。

新一輪財(cái)稅體制改革還要兼顧考慮眼前的問題，減少加稅給原本疲弱的經(jīng)濟(jì)帶來的二次沖擊。因此，要考慮到短期和長(zhǎng)期的平衡，短期內(nèi)諸多財(cái)政問題還是得靠擴(kuò)大赤字，讓經(jīng)濟(jì)盡快恢復(fù)到正常運(yùn)行狀態(tài)。但長(zhǎng)期問題也不能再一拖再拖，而是以更加緊迫的意識(shí)抓緊推進(jìn)中國財(cái)稅體系走向現(xiàn)代財(cái)政。中國要真正實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和中國式現(xiàn)代化，在財(cái)稅制度改革方面還有很長(zhǎng)的路要走。

（本文作者趙建，西京研究院院長(zhǎng)）

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