個人所得稅（下稱“個稅”）作為調節(jié)收入分配和促進消費的重要工具，一直是政策制定者關注的焦點。二十屆三中全會《決定》指出，要完善綜合和分類相結合的個稅制度，不僅強調要完善個稅等制度的再分配調節(jié)機制，也突出要通過加大個稅抵扣力度等方式健全人口發(fā)展支持和服務體系。

作為我國的第三大稅種，個稅制度多年來一直在不斷優(yōu)化，旨在更好地發(fā)揮收入分配和消費促進功能。截至目前，個稅已經(jīng)歷了七次改革，最近一次是在2018年。已有研究發(fā)現(xiàn)，降低個稅政策稅率，能提高家庭消費水平。也有非常多的研究，基于個稅減免額全部歸職工本人這一假設，模擬分析了個稅的收入分配效應。結論可以歸納為，雖然我國個稅邊際稅率較高，但平均稅率相對較低，所以在調節(jié)收入分配上的作用相對有限。

然而，個稅減免額全部歸職工本人，這一假設未必成立。為什么這么說？因為稅收歸宿理論告訴我們，稅收最終負擔取決于要素供給彈性和需求彈性，而非法定負擔者。例如，已有較多學者研究發(fā)現(xiàn)，政府改變企業(yè)稅收負擔，企業(yè)會通過調整職工薪酬等方式轉嫁稅收成本。還有學者發(fā)現(xiàn)，政府減免消費稅，這部分減免額最終由企業(yè)和消費者共同分享。因為企業(yè)看到消費稅減免后，會提高商品售賣價格。

那么，稅收歸宿理論是否適用于個稅？個稅由企業(yè)代扣代繳，企業(yè)能準確獲知政府給職工減免個稅的金額。在這一背景下，企業(yè)是否會通過降低薪酬增速的方式分享個稅減免紅利？對于這一問題，長期以來學術界缺乏討論。最近筆者與同事的一項研究，針對這一問題給出了答案。

2018年中國開展第七輪個稅改革，時任國家稅務總局局長王軍指出，所有改革前繳納個稅的職工的稅負都因本次改革而下降，其中8000萬職工減稅幅度達到100%，6500萬職工減稅幅度處于70%~100%之間。2018年個稅改革使個稅平均稅率大幅下降，這為回答稅收歸宿理論是否適用于個稅，提供了契機。

我們研究發(fā)現(xiàn)，個稅減免政策實施后企業(yè)會改變薪酬策略，降低薪酬增長率。在勞動力供給彈性小、需求彈性大的組別中，薪酬增長率因個稅減免而下降的幅度更大。該發(fā)現(xiàn)同稅收歸宿理論認為要素的供求彈性會決定稅負成本的分擔比例相一致，說明稅收歸宿理論能較好解釋該發(fā)現(xiàn)。薪酬包括工資、獎金等應稅部分和社保等非應稅部分。個稅減免政策實施后企業(yè)主要是下調了工資和獎金等應稅薪酬的增長率，而未改變基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、年金和職工福利等非應稅薪酬的增長率。

企業(yè)會通過下調薪酬增速的方式，分享個稅減免紅利，這說明個稅減免額并非全部歸職工所有。此外，我們還發(fā)現(xiàn)，企業(yè)會因為個稅減免而增加員工雇傭數(shù)量，且主要是增加雇傭了低學歷職工。要更為準確地評估個稅的再分配效應，需要充分考慮企業(yè)這些行為的變化。

《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出要“完善個人所得稅制度，推進擴大綜合征收范圍，優(yōu)化稅率結構”。2023年12月中央經(jīng)濟工作會議也明確提出要謀劃新一輪財稅體制改革，并要求擴大消費，出臺有助于穩(wěn)定就業(yè)的政策。在此背景下，可以考慮從以下兩個方面著手對個稅制度進行改革：

第一，當前綜合所得以勞動收入為主，可以進一步降低綜合所得的平均稅率，充分發(fā)揮個稅的促消費和穩(wěn)就業(yè)功能。已有研究表明，不僅下調綜合所得的平均稅率能顯著促進消費水平提升，而且有助于降低企業(yè)勞動力成本，促進職工就業(yè)?；诖?，可以考慮對個稅綜合所得減除費用標準進行結構性調整、提高專項附加扣除標準，降低綜合所得平均有效稅率。一方面，根據(jù)現(xiàn)行制度，綜合所得的減除費用標準為6萬元/年。隨著經(jīng)濟發(fā)展及居民收入分布情況的變化，依據(jù)物價水平或家庭婚姻狀況等情形采用差異化的減除費用標準，有助于個稅在發(fā)揮收入分配功能的同時，進一步提高居民的可支配收入。另一方面，現(xiàn)行個稅稅法明確規(guī)定了包括子女教育在內的7項專項附加扣除，且在全國范圍內實施統(tǒng)一標準。這無疑維護了稅法的統(tǒng)一性，但未充分考慮我國各地經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性。未來可以綜合各地的物價水平和人均收入狀況，采用分類分檔的方式對專項附加扣除標準進行設置。

第二，在充分科學論證的基礎上，適時優(yōu)化個人資本性所得的稅率體系，強化個稅的收入分配功能。我國個稅可以分為綜合所得、經(jīng)營所得和股息、紅利等所得三大類。其中綜合所得適用3%~45%的超額累進稅率；股息、紅利等所得適用20%的比例稅率。公司高管的股息、紅利等收入相對較高，這使得高管等高收入群體的實際稅率相對較低。在實務中，因暫免征稅、政策遲滯或者政策未明等因素，使得此類收入占個稅的比重遠低于勞動性所得。我們的研究顯示，高管薪酬增速并未因個稅減免而下調，這說明下調高管個稅不會通過促就業(yè)對低技能員工產(chǎn)生溢出效應。上述結論表明個稅對高收入群體的收入調整效果相對較弱。因此，為了進一步強化個稅制度的收入分配功能，未來需要在兼顧經(jīng)濟效率和稅收征管效率基礎上，根據(jù)稅收實務的實際情況及參考國際經(jīng)驗，在充分科學論證基礎上適時對相關政策逐步加以明確和更新，調整個人資本性所得的稅率。

（作者均系上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院副教授）