（郭凱，中國金融四十人研究院執(zhí)行院長）

我國作為一個(gè)中央高度統(tǒng)一的國家，自古以來便實(shí)現(xiàn)了“車同軌、書同文”的統(tǒng)一局面，不存在語言、人口、制度及中央政府權(quán)威不足等障礙。理論上，我國理應(yīng)擁有全國范圍內(nèi)相當(dāng)高水平的統(tǒng)一大市場。為何仍要強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一大市場的建設(shè)？其根源值得深入探討。

美國統(tǒng)一大市場的法治經(jīng)驗(yàn)

就統(tǒng)一大市場而言，在全球范圍內(nèi)僅有少數(shù)國家能為我們提供些許參考價(jià)值。歐盟不在此列，它由多個(gè)獨(dú)立國家組成，語言多樣，制度差異顯著，盡管其致力于構(gòu)建統(tǒng)一大市場，但仍受限于成員國間的現(xiàn)實(shí)差異。相比之下，我國擁有統(tǒng)一的貨幣和財(cái)政體系，這為構(gòu)建統(tǒng)一大市場提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

關(guān)于統(tǒng)一大市場的定義，若參照歐盟的標(biāo)準(zhǔn)，其核心在于實(shí)現(xiàn)四個(gè)關(guān)鍵要素的自由流動(dòng)：人員、資本、產(chǎn)品和數(shù)據(jù)。只有當(dāng)這些要素能夠自由流通時(shí)，才能稱之為真正的統(tǒng)一大市場。以此為標(biāo)準(zhǔn)，美國或許是一個(gè)具有參考性的國家。從地理角度看，美國幅員遼闊，與中國相似；但從政治結(jié)構(gòu)來看，其作為聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府的權(quán)力相對(duì)受限，大部分權(quán)力掌握在各州政府手中，與中國有較大不同。盡管如此，美國仍在較高程度上實(shí)現(xiàn)了國內(nèi)市場的統(tǒng)一，這為我們提供了啟示。

美國在構(gòu)建統(tǒng)一大市場的過程中，一個(gè)顯著障礙是地方政府因擁有廣泛的行政與立法權(quán)力，以及對(duì)司法系統(tǒng)的控制權(quán)，且僅對(duì)本地民眾負(fù)責(zé)，這可能滋生強(qiáng)烈的地方保護(hù)主義動(dòng)機(jī)。這種傾向人為地割裂了市場，阻礙了統(tǒng)一大市場的形成。美國作為一個(gè)聯(lián)邦制國家，其歷史初期同樣深受地方保護(hù)主義影響，各州采取多種措施限制外部企業(yè)進(jìn)入和要素流動(dòng)。然而，美國后來成功克服了這一難題，當(dāng)前并無關(guān)于建立國內(nèi)統(tǒng)一大市場的迫切需求。

美國之所以能夠克服地方保護(hù)主義，除了物理?xiàng)l件的改善，如交通與通訊的飛速發(fā)展，更重要的是法制體系的完善。在《憲法》層面，美國明確劃分了聯(lián)邦與州之間的權(quán)力界限，賦予聯(lián)邦政府管理跨州貿(mào)易的權(quán)力，并通過一系列重要司法判例，如最高法院的案例，進(jìn)一步細(xì)化了中央與地方的關(guān)系，限制了地方政府的自由裁量權(quán)。這種法律框架為統(tǒng)一大市場的形成提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。如1924年美國關(guān)于哈德遜河上輪船公司執(zhí)照的爭議，便體現(xiàn)了聯(lián)邦政府在跨州貿(mào)易管理上的權(quán)威，以及司法體系在解決此類爭端中的重要作用。在這個(gè)案例中，紐約州的公司質(zhì)疑聯(lián)邦政府頒發(fā)的執(zhí)照在其州內(nèi)的有效性，主張哈德遜河為其州內(nèi)水域，應(yīng)由本州頒發(fā)的執(zhí)照主導(dǎo)。此案最終提交至最高法院，法院裁定聯(lián)邦政府有權(quán)授予跨州貿(mào)易的執(zhí)照，從而明確了聯(lián)邦政府在管理州際貿(mào)易中的權(quán)威地位，也清晰界定了州與聯(lián)邦在執(zhí)照頒發(fā)上的權(quán)限劃分。

1939年的銀行匯票兌付案進(jìn)一步展示了聯(lián)邦法律在州際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重要性。某銀行在異地發(fā)行的匯票在阿拉巴馬州被拒絕兌付，理由是阿拉巴馬州未認(rèn)可該銀行的州際執(zhí)照。此案同樣訴諸最高法院，法院最終判決，即便是在其他州頒發(fā)的銀行執(zhí)照，其法律效力亦應(yīng)在全國范圍內(nèi)得到承認(rèn)，確保了州際金融交易的順暢。

此外，法律適用性的沖突問題也是聯(lián)邦制下不可回避的議題。不同州乃至聯(lián)邦層面制定的法律可能在實(shí)踐中產(chǎn)生沖突，此時(shí)需明確何種法律具有優(yōu)先地位。以俄亥俄州等州與聯(lián)邦政府法規(guī)的沖突為例，通過司法實(shí)踐，特別是斯威夫特訴訟等一系列判例，逐步確立了解決法律沖突的原則，限制了地方政府在特定領(lǐng)域的自由裁量權(quán)，確保了法治的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

這些案例不僅展示了美國聯(lián)邦制下法律體系的復(fù)雜性，也凸顯了法治在維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)公平競爭中的關(guān)鍵作用。

法治的基石在于法律面前人人平等。這意味著無論是地方政府、私營企業(yè)、國有企業(yè)，也無論其規(guī)模大小，在法律框架內(nèi)均享有平等的權(quán)利和義務(wù)。這樣的規(guī)則體系為市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的保障。

法律在構(gòu)建營商環(huán)境方面展現(xiàn)出一項(xiàng)重要優(yōu)勢，即“法無禁止即可為”的原則，這本質(zhì)上構(gòu)成了一個(gè)天然的負(fù)面清單制度。在此框架下，只要法律未明確禁止的行為，政府便無權(quán)干預(yù)，從而有效限制了地方政府的自由裁量權(quán)，保障了商業(yè)競爭的公平性，為外部企業(yè)在當(dāng)?shù)亟?jīng)營創(chuàng)造了良好的環(huán)境。負(fù)面清單制度不僅在國際貿(mào)易中具有重要意義，在國內(nèi)治理中的應(yīng)用同樣值得探討。

我曾參加過一次關(guān)于負(fù)面清單的會(huì)議。會(huì)議中，一位領(lǐng)導(dǎo)提出了一個(gè)引人深思的問題：為何我國特別強(qiáng)調(diào)負(fù)面清單制度，不僅在國際貿(mào)易領(lǐng)域，在國內(nèi)治理中也同樣推行，而其他國家卻鮮有提及？面對(duì)這一提問，我嘗試結(jié)合個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和對(duì)美國法律體系的了解，給出了初步分析。在我看來，我國行政管理體系長期以來的基本理念有關(guān)。中國式管理的出發(fā)點(diǎn)都是以正面清單為主導(dǎo)，即許可制——政府明確授權(quán)后方可行動(dòng)，未獲授權(quán)則不得為之。相比之下，美國憲法的設(shè)計(jì)理念正好相反，它詳盡列舉了政府的權(quán)力范圍，凡未明確授予政府的權(quán)力，均默認(rèn)為個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)組織所保留。這種體制從根源上便遵循了負(fù)面清單的原則。因此，我國需要強(qiáng)調(diào)負(fù)面清單，以更明確地界定政府權(quán)力的邊界，促進(jìn)市場自由競爭，減少地方保護(hù)主義對(duì)市場分割的影響。

法治作為最優(yōu)的營商環(huán)境構(gòu)建工具，其核心在于提供清晰、穩(wěn)定的規(guī)則體系。只有在法治的框架下，才能實(shí)現(xiàn)“法無禁止即可為”，進(jìn)而有效監(jiān)管地方政府的自由裁量權(quán)，從根本上限制地方保護(hù)主義的滋生，推動(dòng)形成更加統(tǒng)一、開放、競爭有序的市場環(huán)境。

人口流動(dòng)與統(tǒng)一大市場建設(shè)

在當(dāng)前環(huán)境下，我國統(tǒng)一大市場建設(shè)在多個(gè)領(lǐng)域已取得顯著進(jìn)展，但就產(chǎn)品、人口、資金及數(shù)據(jù)等要素而言，人口或勞動(dòng)力市場的統(tǒng)一程度仍顯不足。具體而言，盡管產(chǎn)品市場如乳制品已實(shí)現(xiàn)全國價(jià)格統(tǒng)一，資金流動(dòng)也高度自由，但人口流動(dòng)仍面臨諸多障礙。

觀察美國的人口與住房分布，兩者呈現(xiàn)出緊密的線性關(guān)系，即人口集中之地住房供給亦相對(duì)充足，體現(xiàn)了“房子與人同行”的特點(diǎn)。此外，美國人口分布遵循齊夫定律，大城市人口規(guī)模顯著高于次一級(jí)城市，這種高度集中的分布模式有利于形成規(guī)模效應(yīng)，促進(jìn)創(chuàng)新與公共服務(wù)效率的提升。此規(guī)律不僅適用于美國，在墨西哥、韓國、日本及歐洲多國亦得到驗(yàn)證。

相比之下，我國的人口分布偏離了齊夫定律，大城市規(guī)模相對(duì)較小，人口分布相對(duì)平均。這種分布模式可能與政策導(dǎo)向有關(guān)，旨在控制大城市擴(kuò)張，促進(jìn)中小城市發(fā)展。然而，這一策略也導(dǎo)致了住房市場的結(jié)構(gòu)性問題：小城市住房過剩，大城市住房緊缺。特別是在人口從農(nóng)村向城市、從小城市向大城市流動(dòng)的過程中，住房供需矛盾尤為突出。

鑒于此，減少人口流動(dòng)障礙，尤其是促進(jìn)農(nóng)村及小城市人口向大城市有序轉(zhuǎn)移，不僅能為房地產(chǎn)市場提供廣闊的發(fā)展空間，也是拉動(dòng)內(nèi)需、緩解房地產(chǎn)困境的有效途徑。研究表明，若能提供基本的社會(huì)保障服務(wù)，并適度放寬人口流動(dòng)限制，我國住房總量與結(jié)構(gòu)的錯(cuò)配問題將得到極大緩解。建議盡快調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)與人口規(guī)模的失調(diào)，實(shí)現(xiàn)住房供給與人口流動(dòng)規(guī)律的適配問題，減少三四線城市的過剩供給，增加一二線城市的人口流入和住房供應(yīng)。此舉不僅有助于實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展，也是宏觀政策中不可或缺的一環(huán)。

本文僅代表作者觀點(diǎn)。