日前，國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步培育新增長(zhǎng)點(diǎn)繁榮文化和旅游消費(fèi)的若干措施》（下稱《若干措施》），其中再次明確，探索在部分地區(qū)開(kāi)展旅游項(xiàng)目收益權(quán)、旅游項(xiàng)目（景區(qū)）特許經(jīng)營(yíng)權(quán)入市交易、備案登記試點(diǎn)工作。

之所以說(shuō)是再次明確，是因?yàn)?023年9月國(guó)辦曾印發(fā)了《關(guān)于釋放旅游消費(fèi)潛力推動(dòng)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，在拓寬融資渠道方面與《若干措施》有相同的內(nèi)容。

以兩個(gè)文件加以強(qiáng)調(diào)，一方面說(shuō)明這項(xiàng)工作對(duì)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要性，另一方面也說(shuō)明推進(jìn)需要謹(jǐn)慎，兩個(gè)文件都強(qiáng)調(diào)了“在部分地區(qū)”和“試點(diǎn)”。

推進(jìn)旅游項(xiàng)目收益權(quán)等入市交易，是為了擴(kuò)大旅游項(xiàng)目的有效投資，尤其要吸引社會(huì)資本參與其中。理想的目標(biāo)是：地方政府作為出讓方可以獲得現(xiàn)實(shí)收益，繼續(xù)加大相關(guān)領(lǐng)域投資；受讓方在獲得相關(guān)權(quán)益后，繼續(xù)加大投資，健全旅游設(shè)施，提高服務(wù)水平，從經(jīng)營(yíng)中獲得更多收益。

理想的設(shè)計(jì)未必能產(chǎn)生理想的結(jié)果。在實(shí)踐過(guò)程中，也出現(xiàn)了受讓方掠奪式開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)、影響可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，也出現(xiàn)了相關(guān)領(lǐng)域規(guī)定不明確的制度缺失問(wèn)題。這都需要在今后積極加以改進(jìn)。

首先是，出讓方要進(jìn)一步明確出讓的根本目的及事后跟蹤管理，避免自身的各種短期行為。

出讓的根本目的是促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)良性可持續(xù)發(fā)展，兼有保護(hù)和發(fā)展的雙重指向。為此，必須明確哪些旅游項(xiàng)目收益權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是可以出讓的，哪些是不適宜出讓的；同時(shí)出讓之后，出讓方仍然要擔(dān)負(fù)起管理的主體責(zé)任，不可以“一讓了之”。

當(dāng)前，旅游項(xiàng)目收益權(quán)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓又面臨新情況。為了緩解財(cái)政缺口，有的地方會(huì)采取左手倒右手的方法，地方政府掛牌出讓上述權(quán)益，地方國(guó)企出手接盤，然后將權(quán)益向金融機(jī)構(gòu)抵押，從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。

將來(lái)，旅游項(xiàng)目收益權(quán)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)交易會(huì)在更大范圍內(nèi)展開(kāi)，也就是說(shuō)會(huì)產(chǎn)生相關(guān)權(quán)益交易“一級(jí)市場(chǎng)”和“二級(jí)市場(chǎng)”交互疊加的問(wèn)題，更需要加以規(guī)范。

其次是，受讓方要嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定，克服短期行為沖動(dòng)，在充分體現(xiàn)社會(huì)責(zé)任的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定收益。

最起碼的要求是，受讓方要確保經(jīng)營(yíng)行為合法合規(guī)，不過(guò)度開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，不對(duì)景區(qū)資源造成破壞。過(guò)度商業(yè)化現(xiàn)象已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮，包括具有文化底蘊(yùn)景區(qū)充斥著商業(yè)內(nèi)容的網(wǎng)紅直播等。

獲得收益權(quán)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)今后也要提高自律意識(shí)，合理規(guī)劃景區(qū)規(guī)模、布局交通和營(yíng)業(yè)項(xiàng)目，保證開(kāi)發(fā)適度、運(yùn)營(yíng)有序。這樣才能保持景區(qū)的原汁原味，也是對(duì)經(jīng)營(yíng)者持續(xù)獲得穩(wěn)定收益的保障。

再次是，要加快相關(guān)領(lǐng)域的制度建設(shè)，確保市場(chǎng)主體在制度清晰明確的前提下規(guī)范運(yùn)行。

制度缺陷包括相關(guān)權(quán)益出讓的年限不明確、出讓方受讓方的權(quán)利和義務(wù)不明確、處罰懲戒措施不明確等。雖然已經(jīng)有一些原則性規(guī)定，但還不夠完善、沒(méi)有形成體系化。

這方面各地已在進(jìn)行積極探索。2024年11月，黃山市人民政府發(fā)布了《黃山風(fēng)景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法》，總體考慮是：進(jìn)一步保護(hù)風(fēng)景名勝資源和生態(tài)環(huán)境，規(guī)范風(fēng)景區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量與資本參與景區(qū)保護(hù)、管理和發(fā)展，切實(shí)保障國(guó)家利益、公共利益以及特許經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。

《暫行辦法》同時(shí)明確：特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓最多不超過(guò)30年；不得擅自以轉(zhuǎn)讓、出租方式處分特許經(jīng)營(yíng)權(quán)及其相應(yīng)資源；對(duì)景區(qū)的名錄遺產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境造成了重大不利影響的，可以收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等。

“資源歸國(guó)家、管理權(quán)歸政府、經(jīng)營(yíng)權(quán)歸市場(chǎng)”，這是旅游項(xiàng)目收益權(quán)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)交易的重要指導(dǎo)原則，處理好三者關(guān)系至關(guān)重要。在這個(gè)原則指導(dǎo)下，出讓方和受讓方的權(quán)利和義務(wù)都需要進(jìn)一步明確，尤其是需要通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)，防止出讓方和受讓方的短期行為。為此，就需要穩(wěn)步推進(jìn)旅游項(xiàng)目收益及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)入市交易試點(diǎn)工作。