（本文作者熊園，國(guó)盛證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家；朱慧，國(guó)盛證券宏觀分析師）

 

核心觀點(diǎn)：2025年政府工作報(bào)告將于3.5出爐，主要前瞻如下：主基調(diào)、重點(diǎn)任務(wù)應(yīng)會(huì)延續(xù)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署，包括繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“干字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)”等；預(yù)計(jì)全國(guó)GDP目標(biāo)仍為5%左右的偏高水平、赤字率升至4%左右、CPI目標(biāo)下調(diào)至2%左右（2004年以來(lái)均不低于3%）；結(jié)合近期高層動(dòng)態(tài)，應(yīng)會(huì)進(jìn)一步重視“穩(wěn)民營(yíng)、促消費(fèi)、強(qiáng)科技（AI）”等三大方向；也要重點(diǎn)關(guān)注穩(wěn)股市、穩(wěn)樓市、促改革等細(xì)化部署，尤其是地產(chǎn)相關(guān)的擴(kuò)大收儲(chǔ)規(guī)模、重提“保主體”等可能的舉措；此外，關(guān)注是否會(huì)刪掉“適時(shí)降準(zhǔn)降息”（2.13發(fā)布的央行貨幣政策報(bào)告已改為“擇機(jī)調(diào)整優(yōu)化政策力度和節(jié)奏”）。

1、按慣例，全國(guó)兩會(huì)將延續(xù)此前中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議基調(diào)，并做細(xì)化部署，結(jié)合近期高層動(dòng)態(tài)，可能會(huì)提升“穩(wěn)民營(yíng)、促消費(fèi)、強(qiáng)科技（AI）”等三大方向的重視度，也需關(guān)注對(duì)謀劃“十五五”規(guī)劃可能的討論。

2、基于去年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議定調(diào)、2025年地方兩會(huì)信號(hào)、開(kāi)年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、近期高層會(huì)議和政策動(dòng)態(tài)、我們對(duì)全國(guó)兩會(huì)做出4大前瞻：

前瞻1：政策基調(diào)上，應(yīng)會(huì)延續(xù)“干字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)”大基調(diào)，對(duì)年內(nèi)政策思路，應(yīng)會(huì)更為強(qiáng)調(diào)政策制定上“突破突圍、打破常規(guī)、可感可及”，以及加快政策落地以“穩(wěn)定預(yù)期、激發(fā)活力”。

前瞻2：主要目標(biāo)上，預(yù)計(jì)2025年全國(guó)GDP目標(biāo)5%左右、赤字率提升至4%左右（全口徑赤字率有望新高）、CPI目標(biāo)降至2%左右。

前瞻3：重點(diǎn)任務(wù)上，應(yīng)與去年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議所定9大任務(wù)及排序基本一致，如有變動(dòng)一般會(huì)在2月底政治局會(huì)議“劇透”。

前瞻4：具體對(duì)策上，抓手仍是中央加杠桿、強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)地產(chǎn)、擴(kuò)投資，實(shí)際開(kāi)年以來(lái)已有落地、關(guān)注新表述，關(guān)注5大看點(diǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)提示：外部環(huán)境、政策力度、地緣博弈等超預(yù)期變化。

 

1、按慣例，全國(guó)兩會(huì)將延續(xù)此前中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議基調(diào)，并做細(xì)化部署，結(jié)合近期高層動(dòng)態(tài)，可能會(huì)提升“穩(wěn)民營(yíng)、促消費(fèi)、強(qiáng)科技（AI）”等三大方向的重視度，也需關(guān)注對(duì)謀劃“十五五”規(guī)劃可能的討論。

結(jié)構(gòu)上，每年全國(guó)兩會(huì)《政府工作報(bào)告》大體包括去年工作回顧、今年發(fā)展總體目標(biāo)和重點(diǎn)工作任務(wù)，且大體延續(xù)此前中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署。結(jié)合開(kāi)年以來(lái)高層動(dòng)態(tài)，此次可能會(huì)提升“穩(wěn)民營(yíng)、促消費(fèi)、強(qiáng)科技（AI）”等三大方向的重視度，體現(xiàn)在可能有新表述和部署增量政策加力。此外，今年也是“十四五”規(guī)劃收官之年，關(guān)注兩會(huì)對(duì)于回顧“十四五”規(guī)劃完成情況、編制“十五五”規(guī)劃可能的討論，如2.19國(guó)資委強(qiáng)調(diào)，在編制企業(yè)“十五五”規(guī)劃中將發(fā)展人工智能作為重點(diǎn)。

2、基于去年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議定調(diào)、2025年地方兩會(huì)信號(hào)、開(kāi)年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、近期高層會(huì)議和政策動(dòng)態(tài)、我們對(duì)全國(guó)兩會(huì)做出4大前瞻：

前瞻1：政策基調(diào)上，應(yīng)會(huì)延續(xù)“干字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)”大基調(diào)，對(duì)年內(nèi)政策思路，應(yīng)會(huì)更為強(qiáng)調(diào)政策制定上“突破突圍、打破常規(guī)、可感可及”，以及加快政策落地以“穩(wěn)定預(yù)期、激發(fā)活力”。

此次全國(guó)兩會(huì)應(yīng)會(huì)延續(xù)去年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署，包括“干字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)”，宏觀政策“更加積極有為”，也會(huì)更加突出加力穩(wěn)民營(yíng)、促消費(fèi)、強(qiáng)科技（AI）、打好組合拳。此外，政策落地層面應(yīng)會(huì)更為強(qiáng)調(diào)兩方面：

一是政策制定上要“突破突圍、打破常規(guī)、可感可及”，如2.5國(guó)務(wù)院第七次全體會(huì)議強(qiáng)調(diào)，抓手上，“要尋求突破突圍，找準(zhǔn)潛力足、空間大的發(fā)展領(lǐng)域，謀劃好牽引性強(qiáng)、撬動(dòng)性強(qiáng)的工作抓手，打造更多能夠帶動(dòng)全局的突出亮點(diǎn)”，政策工具上，“敢于打破常規(guī)，推出可感可及的政策舉措”；

二是加快政策落地以“穩(wěn)定預(yù)期、激發(fā)活力”，客觀看，開(kāi)年以來(lái)，已陸續(xù)發(fā)布“兩新”、土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債、多措并舉穩(wěn)股市，時(shí)隔7年召開(kāi)民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)等。

前瞻2：主要目標(biāo)上，預(yù)計(jì)2025年全國(guó)GDP目標(biāo)5%左右、赤字率提升至4%左右（全口徑赤字率有望新高）、CPI目標(biāo)降至2%左右。

>GDP目標(biāo)：從地方兩會(huì)看，多地GDP目標(biāo)為5%或5.5%，31地加權(quán)平均5.3%，過(guò)往與全國(guó)目標(biāo)一致或較接近的北京、上海均為5%左右，預(yù)計(jì)2025年全國(guó)GDP目標(biāo)大概率仍定為5%左右偏高水平。

>CPI目標(biāo)：從地方兩會(huì)看，公布CPI目標(biāo)的25地中，22地由2024年“3%左右”下調(diào)至“2%左右”，指向2025年全國(guó)CPI目標(biāo)可能也會(huì)下調(diào)至2%左右（2004年以來(lái)均不低于3%），也可謂務(wù)實(shí)的選擇。

>赤字目標(biāo)：財(cái)政政策“更加積極”定調(diào)下，一般赤字率有望提升至4%左右、專(zhuān)項(xiàng)債擴(kuò)至4.5萬(wàn)億左右、特別國(guó)債規(guī)模2萬(wàn)億左右，對(duì)應(yīng)2025年全口徑赤字率（廣義赤字率）9%甚至更高、有望創(chuàng)歷史新高。

前瞻3：重點(diǎn)任務(wù)上，應(yīng)與去年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議所定9大任務(wù)及排序基本一致，如有變動(dòng)一般會(huì)在2月底政治局會(huì)議“劇透”。

>按慣例，全國(guó)兩會(huì)大致延續(xù)此前中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議所定調(diào)9大任務(wù)及排序，包括：大力提振消費(fèi)、提高投資效益，全方位擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求；以科技創(chuàng)新引領(lǐng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系；發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革牽引作用，推動(dòng)標(biāo)志性改革舉措落地見(jiàn)效；擴(kuò)大高水平對(duì)外開(kāi)放，穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資；有效防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)；統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興；加大區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施力度；協(xié)同推進(jìn)降碳減污擴(kuò)綠增長(zhǎng)，加緊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型；加大保障和改善民生力度。

>如有變動(dòng)，應(yīng)會(huì)在2月底政治局會(huì)議“劇透”。如2024年全國(guó)兩會(huì)共10大重點(diǎn)任務(wù)，新增第二項(xiàng)“科教興國(guó)”，其余9項(xiàng)均延續(xù)了此前中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的排序和總要求。其中，“科教興國(guó)”則在去年2.29政治局會(huì)議審議《政府工作報(bào)告》時(shí)，在對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的討論時(shí)新增。

前瞻4：具體對(duì)策上，抓手仍是中央加杠桿、強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)地產(chǎn)、擴(kuò)投資，實(shí)際開(kāi)年以來(lái)已有落地、關(guān)注新表述，關(guān)注5大看點(diǎn)：

看點(diǎn)一：中央加杠桿，財(cái)政政策“更加積極”、赤字率有望創(chuàng)新高+貨幣政策“適度寬松”、短期降準(zhǔn)概率大于降息。

財(cái)政政策“更加積極”定調(diào)下，舉措包括“加大財(cái)政支出強(qiáng)度”，“提高財(cái)政赤字率、增加發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債、增加地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用”等，如前所述，我們預(yù)計(jì)2025年全口徑赤字率（廣義赤字率）9%甚至更高、有望創(chuàng)歷史新高。

貨幣政策“適度寬松”定調(diào)下，寬松還是大方向，降準(zhǔn)降息應(yīng)只會(huì)遲到、不會(huì)缺席，短期降準(zhǔn)概率大于降息；此外，匯率調(diào)控將更加靈活，也將更注重支持資本市場(chǎng)、配合化債等，關(guān)注可能的平準(zhǔn)基金。

看點(diǎn)二：擴(kuò)內(nèi)需，開(kāi)年以來(lái)“兩新”“兩重”已靠前發(fā)力，包括專(zhuān)項(xiàng)債審批項(xiàng)目放松、“兩新”加力擴(kuò)圍并下達(dá)首批資金等。

客觀看，開(kāi)年以來(lái)多項(xiàng)擴(kuò)內(nèi)需政策已落地，典型如放松專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目審批、允許部分地區(qū)自審自發(fā)，1.8發(fā)改委發(fā)布擴(kuò)圍實(shí)施“兩新”政策，已下達(dá)首批810億元超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金，各地加快“兩重”項(xiàng)目開(kāi)工實(shí)施等。此外，繼續(xù)關(guān)注兩會(huì)對(duì)于提振消費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的細(xì)化部署，以及對(duì)城市更新、籌劃更多水利基建、謀劃“十五五”重大項(xiàng)目等部署。

看點(diǎn)三：強(qiáng)科技，應(yīng)會(huì)延續(xù)鼓勵(lì)“人工智能+、未來(lái)產(chǎn)業(yè)”、壯大“耐心資本”等。

無(wú)論是年初DeepSeek、宇樹(shù)科技等為代表的民企憑借硬科技迅速出圈甚至火出海外，還是2.17民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)硬科技含量更高、更為強(qiáng)調(diào)自主可控，均指向后續(xù)政策會(huì)進(jìn)一步突出AI為首的科技產(chǎn)業(yè)，包括此次應(yīng)會(huì)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，開(kāi)展‘人工智能+’行動(dòng)，培育未來(lái)產(chǎn)業(yè)。健全多層次金融服務(wù)體系，更大力度吸引社會(huì)資本參與創(chuàng)業(yè)投資”。

看點(diǎn)四：穩(wěn)股市穩(wěn)樓市，“長(zhǎng)錢(qián)入市”、土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債重啟等已落地，繼續(xù)關(guān)注加大存量商品房收儲(chǔ)和存量土地回購(gòu)力度、北上進(jìn)一步松綁限購(gòu)限售等。

開(kāi)年以來(lái)，穩(wěn)股市穩(wěn)樓市已有系列動(dòng)作落地，典型如1.22中央金融辦等發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)中長(zhǎng)期資金入市工作的實(shí)施方案》，2.7證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于資本市場(chǎng)做好金融“五篇大文章”的實(shí)施意見(jiàn)》，土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債重啟等。促進(jìn)房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)要求下，考慮到當(dāng)前房企經(jīng)營(yíng)、現(xiàn)金流、償債壓力等仍面臨較大壓力，穩(wěn)房企信心應(yīng)也是重要考慮，可能的政策選項(xiàng)有，進(jìn)一步增加存量商品房收儲(chǔ)規(guī)模、用好土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債加快存量土地回購(gòu)、中央更大程度參與地方收儲(chǔ)等。

看點(diǎn)五：促改革，“推動(dòng)標(biāo)志性改革”重點(diǎn)仍在國(guó)企改革、穩(wěn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅體制改革等，關(guān)注細(xì)化部署。

具體看，如我們此前提示，各項(xiàng)改革舉措重點(diǎn)包括，國(guó)企改革深化提升行動(dòng)（國(guó)有資本“3集中”）、穩(wěn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)（2.17民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)精神落地）、財(cái)稅體制改革（預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)管理制度、消費(fèi)稅等改革應(yīng)會(huì)先行）、全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)等。

3、往后看，除3.5政府工作報(bào)告外，系統(tǒng)跟蹤兩會(huì)精神有３大特別關(guān)注：1）兩會(huì)期間總書(shū)記“下團(tuán)組”、各類(lèi)發(fā)布會(huì)及“部長(zhǎng)通道”；2）各部委學(xué)習(xí)兩會(huì)精神&3月中下旬召開(kāi)的國(guó)常會(huì)；3）地方“抓落實(shí)”，包括大省挑大梁，以及因地制宜下，各地穩(wěn)民營(yíng)、強(qiáng)科技。

 

（本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)）