你會如何評價一座城市的管理水平？

是根據(jù)110的出警速度、早晚高峰的擁堵狀況、一條地鐵線路從立項(xiàng)公示到建成通車所耗費(fèi)的時間、公共廁所的配比率和潔凈程度，還是與政府部門打交道時感受到的工作效率？

疫情暴發(fā)至今一年多，在運(yùn)行狀態(tài)和管理效率層面，中國城市其實(shí)都經(jīng)歷了一輪考試，而且是持續(xù)和突發(fā)、大考與小考交替的過程。在交出還算合格的答卷的城市名單中，上海應(yīng)該是綜合得分最高的一個。

最令人印象深刻的一次應(yīng)對發(fā)生在2021年春節(jié)前夕。疫情在1月20日小規(guī)模暴發(fā)后，上海沒有全員核酸檢測，沒有阻斷交通，更沒有封城，而是在9天內(nèi)快速篩查了53863人，第一時間對接媒體通報(bào)疫情，封閉相關(guān)場所時可以精確到住宅小區(qū)內(nèi)的具體樓棟。被封閉管理的小區(qū)居民發(fā)現(xiàn)，當(dāng)天小區(qū)門口便有了登記買菜、充值燃?xì)?、接收快遞的站點(diǎn)，去隔離點(diǎn)集中居住的居民甚至可以帶上寵物。最終，7天后，上海宣布疫情已得到控制。

上海復(fù)旦大學(xué)附屬華山醫(yī)院感染科主任張文宏對此的形容是，上海的防疫工作需要“陶瓷店里抓老鼠”的能力，“我們希望既抓住老鼠，又不要打破瓷器，希望不要因?yàn)榉酪邔ι鐣町a(chǎn)生大的影響。”

“陶瓷店里抓老鼠”指向的“精準(zhǔn)防控”，在此時體現(xiàn)的是一座城市的糾錯能力。對上海這座超大型城市而言，更是意味著一個龐雜而精密的后臺支持系統(tǒng)，能提供的是國內(nèi)目前相對較高的城市管理水平和日常生活體驗(yàn)。

上海，魔都，面積6340平方公里，常住人口超過2500萬，有406個城市公園，超過1.3萬個居民小區(qū)和4563個居委會。每一天，上海要處理2.4萬噸生活垃圾，出動約2.2萬名保潔人員清掃街道，用掉790.7萬立方米水和4.3億千瓦時電，收送971.2萬件快遞，完成超過66萬次診療，接聽110報(bào)警求助電話超過2.6萬次，通過12345熱線接收超過2.3萬個市民訴求，“一網(wǎng)通辦”辦理事項(xiàng)17.3萬件，舉辦35.6場文化演出和1.5個大型展會，利用全網(wǎng)公共交通運(yùn)送1157萬人次，迎送進(jìn)出港旅客52.3萬人次，在各港口吞吐貨物217.8萬噸。

如果將城市比作計(jì)算機(jī)，那么上海這臺計(jì)算機(jī)所需要的內(nèi)存和處理能力都是全球最高級別的。每天，這臺計(jì)算機(jī)會產(chǎn)生海量的交互數(shù)據(jù)和臨時文件，政府機(jī)構(gòu)所扮演的系統(tǒng)管理員這個角色，不但要隨時應(yīng)對系統(tǒng)出現(xiàn)的問題，還要保證系統(tǒng)整體運(yùn)行順暢，讓2500萬人同時在線而且不卡。

回到現(xiàn)實(shí)的城市管理中，這個任務(wù)可能還面臨基礎(chǔ)設(shè)施配套、社會保障體系、能源與土地資源、水資源缺乏和人居環(huán)境等種種壓力，以及系統(tǒng)內(nèi)部門眾多、職責(zé)交叉、業(yè)務(wù)流程復(fù)雜等問題——在程序設(shè)計(jì)中，這些困難好比一個一個的if，上海需要解決的就是不斷根據(jù)條件給出最好最快的then。

近年來，中國城市管理的一個重要趨勢是追求精細(xì)化。“精細(xì)化管理”的說法可以追溯到2017年。習(xí)近平在當(dāng)年兩會上對上海代表團(tuán)提到，“上海這種超大城市，管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”。上海因此被歸為精細(xì)化管理的先行者，次年，上海發(fā)布了城市管理精細(xì)化工作的三年計(jì)劃，2021年是第二輪計(jì)劃的起點(diǎn)。

“精細(xì)化的反義詞是粗放式，或者一刀切。”復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授、數(shù)字與移動治理實(shí)驗(yàn)室主任鄭磊說，“區(qū)別在于整個城市只用同一套管理方法，還是針對不同管理對象，例如企業(yè)、居民、道路、大樓都各有一套方法。”

相應(yīng)地，精細(xì)化要求系統(tǒng)能夠量化目標(biāo)、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和明晰職責(zé)分工。隨著2018年和2019年“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”的概念提出，上海嘗試將整套系統(tǒng)和城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)搬到線上，用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)補(bǔ)充“人治”的不足。市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級城市運(yùn)行管理中心（下稱城運(yùn)中心）逐步啟用，從宏觀到微觀監(jiān)控城市整體運(yùn)行狀態(tài)，統(tǒng)籌調(diào)動資源來應(yīng)對問題。

來自12345熱線和市長信箱等信訪渠道的訴求，如果涉及相關(guān)部門的回復(fù)或解決，也會被統(tǒng)一接入?yún)^(qū)級城運(yùn)中心，派發(fā)到指定部門的信訪科室，再分配到具體科室執(zhí)行。

技術(shù)升級首先帶來的是效率提升。

2020年5月15日，浦東新區(qū)一家大型商超的消防通道門無法打開，問題從發(fā)現(xiàn)到解決，用時2分鐘。

2021年4月30日，晚間突發(fā)大風(fēng)，當(dāng)日返回崇明的乘客大量滯留，從接到需求到滯留乘客全部登車離開，用時1小時50分鐘。

2021年3月22日，黃浦區(qū)一位市民撥打12345稱一名乘坐輪椅的老人因無障礙坡道的設(shè)計(jì)缺陷而沖出人行道致摔倒，4天后，坡道改造完成。

2分鐘，1小時50分鐘，4天。盡管對突發(fā)事件的反應(yīng)速度并非城市管理唯一的評斷標(biāo)準(zhǔn)，但在中國當(dāng)下的城市生活中，恐怕每個人都深知這種來自政府部門的高效反饋有多么可貴。

負(fù)責(zé)前述坡道改造的黃浦區(qū)市政工程管理所道路設(shè)施科科員秦敬偉，每天要處理大概1到3個信訪訴求，多是通過12345轉(zhuǎn)派過來的工單。按要求對應(yīng)的工作人員必須在15個工作日內(nèi)給出答復(fù)，秦敬偉一般能在2到3天內(nèi)解決。

撥出那通市民熱線電話的邱珈告訴《第一財(cái)經(jīng)》雜志，次日一早，她就接到了秦敬偉詢問詳細(xì)情況的電話。之后幾天的現(xiàn)場勘查、確定改造方案，她都收到了電話通知。因?yàn)槠碌缹儆谛^(qū)物業(yè)管轄范圍，改造坡度還得經(jīng)過物業(yè)、業(yè)委會等同意。綜合衡量后，養(yǎng)路公司為坡道下方的人行橫道加裝了護(hù)欄，在護(hù)欄一側(cè)另開了進(jìn)入馬路的入口。改建完第3天，邱珈還接到了改造后的照片和電話回訪。她加了秦敬偉的微信，刷朋友圈時發(fā)現(xiàn)當(dāng)天他正在休假。

根據(jù)一份《外灘街道“12345”市民服務(wù)熱線工作績效考核辦法》，每年，受理數(shù)量、先行聯(lián)系情況、按時辦結(jié)情況、訴求解決情況、市民滿意情況等，都是對承辦12345熱線訴求的街道8個辦公室、17個居委、街道拆違辦、房管辦、市容管理所的考核內(nèi)容，由街道網(wǎng)格化綜合管理中心（后更名為街道城運(yùn)中心）負(fù)責(zé)考核。

除此之外，秦敬偉最重要的日常工作是監(jiān)督養(yǎng)路公司巡查。他可以在一個名為“城市基礎(chǔ)設(shè)施管理系統(tǒng)”的App上，檢查養(yǎng)路公司員工每天巡查的路線和圖文上報(bào)的路政病害。4年前進(jìn)入道路設(shè)施科后，他每年要完成的任務(wù)，還多了些屬于道路精細(xì)化管理的創(chuàng)新項(xiàng)目。進(jìn)出口無障礙坡道的改造恰好在其中，道路設(shè)施科的“一體化裝配式”正在幾條精品示范路試點(diǎn)：鋪設(shè)防滑磨耗層，地面貼有明黃色的盲道貼片，兩側(cè)豎起花崗石立桿。

也許是受到頻繁的文件傳達(dá)影響，在介紹這些創(chuàng)新項(xiàng)目時，他會不自覺地把類似“以人為本”“跨前一步”這樣的提法掛在嘴上。

事實(shí)上，這一輪上海著力發(fā)展的“精細(xì)化管理”的前身，是網(wǎng)格化管理。2005年開始，上海市住建委先在長寧區(qū)、盧灣區(qū)試點(diǎn)網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，2005年10月到2006年3月，兩個試點(diǎn)區(qū)城市管理問題的月結(jié)案率從最初的87％提高到93％，2006年，這套方法覆蓋到全市。到2013年，《上海市城市網(wǎng)格化管理辦法》出臺，這意味著在頂層設(shè)計(jì)上統(tǒng)一了標(biāo)準(zhǔn)。

所謂網(wǎng)格，是指按照標(biāo)準(zhǔn)劃分形成的邊界清晰、大小適當(dāng)?shù)墓芾韰^(qū)域。在住建部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下，由各區(qū)網(wǎng)格化綜合管理中心劃分城市管理網(wǎng)格。另外，公安部門、政法委也有自己的警務(wù)網(wǎng)格、綜治網(wǎng)格。網(wǎng)格化管理的工作模式，指的是網(wǎng)格員巡查分管網(wǎng)格內(nèi)包括窨井蓋、消火栓、垃圾箱在內(nèi)的靜態(tài)城市部件和動態(tài)事件，將發(fā)現(xiàn)的問題通過城市網(wǎng)格化管理系統(tǒng)傳送到處置部門，并監(jiān)督和考評處置情況。

在國內(nèi)，居委會定義為基層群眾自治組織，實(shí)際承擔(dān)了大量基層工作的具體執(zhí)行，卻沒有權(quán)力協(xié)調(diào)條線部門。網(wǎng)格的出現(xiàn)，將條線職能部門的資源直接注入網(wǎng)格，給予基層溝通這些部門的權(quán)力。

網(wǎng)格員成為基層治理中的一個新群體。不同于公開招考的社區(qū)工作者，他們由街鎮(zhèn)城運(yùn)中心招聘，或者由第三方公司委派，在日常對接條線部門任務(wù)，分擔(dān)街鎮(zhèn)、居委會的任務(wù)。

“按照問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，在固定區(qū)域內(nèi)，通過配置力量去解決。”上海市住建委網(wǎng)格化升級專班負(fù)責(zé)人王明強(qiáng)這么總結(jié)網(wǎng)格化管理的定位，“這幾年技術(shù)、手段有變化，但導(dǎo)向沒有變化。”

他所在的住建委網(wǎng)格化升級專班，順應(yīng)上海政務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和智慧城市的建設(shè)在2018年成立。原先的城市網(wǎng)格化管理系統(tǒng)已經(jīng)打下不錯的基礎(chǔ)，建立了區(qū)級和街鎮(zhèn)的網(wǎng)格化綜合管理中心，能夠及時解決簡單問題。

現(xiàn)在，網(wǎng)格化升級專班要做的，是讓這個系統(tǒng)應(yīng)對足夠多的城市管理場景，協(xié)調(diào)多個職能部門聯(lián)動。

這是一條B端產(chǎn)品的思路。比起基礎(chǔ)架構(gòu)，散落在城市中的種種業(yè)務(wù)場景更為重要。“場景”可以理解為開發(fā)產(chǎn)品時的一個需求。通常，從上一年的工作日志里梳理、篩選出的約10類居民投訴和日常管理常見問題，作為當(dāng)年開發(fā)的需求。確定需求后，再請具體處理業(yè)務(wù)的處室參與研發(fā)。

2020年1月和9月，網(wǎng)格化升級專班召開了兩次開發(fā)者大會。在大會上，王明強(qiáng)會向參會的公司提出部分亟待解決的場景，“等于我們開放了一個應(yīng)用商店，歡迎技術(shù)團(tuán)隊(duì)在里面開發(fā)應(yīng)用。”

截至2021年5月，上海市城市網(wǎng)格化綜合管理系統(tǒng)集合了13大類、144小類管理城市事件，包括1570萬個城市部件、8.5萬公里地下管線、1.3萬塊玻璃幕墻、3000多處歷史保護(hù)建筑，和城管執(zhí)法車輛、網(wǎng)格巡邏人員實(shí)時數(shù)據(jù)等；上線了違法建筑治理、架空線入地監(jiān)管、燃?xì)夤?yīng)監(jiān)管、群租綜合治理等場景。上海市內(nèi)的16個區(qū)級平臺、234個街鎮(zhèn)級平臺和2661個網(wǎng)格均已配置。

而在網(wǎng)格層面，對問題的處置演進(jìn)到“多格合一”，也就是以城市管理網(wǎng)格和公安警務(wù)片區(qū)兩個執(zhí)法力量最強(qiáng)的網(wǎng)格為基礎(chǔ)，其他職能部門重新配置執(zhí)法力量，每個具體工作人員所負(fù)責(zé)的物理空間也一樣，才能聯(lián)動配合。“你管淮海路，我也管淮海路，淮海路上的事情我倆都逃不了，自然就管起來了。”王明強(qiáng)對《第一財(cái)經(jīng)》雜志說。

按照王明強(qiáng)的設(shè)想，升級后的網(wǎng)格化綜合管理系統(tǒng)能夠釋放勞動力，需要人重復(fù)的操作可以用機(jī)器替代，而人的能力所不能實(shí)現(xiàn)的，也能利用技術(shù)幫助。

市級城運(yùn)中心啟用后，區(qū)級和街鎮(zhèn)的網(wǎng)格化綜合管理中心便升級為城市運(yùn)行管理中心，系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步擴(kuò)大、整合。

在上海市城運(yùn)中心的指揮大屏上，以圖表形式展示著1700多項(xiàng)城市運(yùn)行基本體征數(shù)據(jù)，每5秒刷新一次，包括地鐵運(yùn)行、水電氣供應(yīng)等等。到2021年年初，城運(yùn)中心平臺已接入氣象、交通、公安、水務(wù)、綠化和市容等共50個部門、185個業(yè)務(wù)系統(tǒng)和730個應(yīng)用。另外，“客流監(jiān)測分析”“防汛應(yīng)急處置”等應(yīng)用場景融合了更多維度的數(shù)據(jù)，也可以為涉及到的部門提供預(yù)防處置的參考。

擔(dān)任市城運(yùn)中心主任的徐惠麗，還是上海市人民政府辦公廳副主任，區(qū)級和街鎮(zhèn)級的城運(yùn)中心則直接由區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)。因而從機(jī)制上，城市運(yùn)行管理系統(tǒng)在日常工作中監(jiān)管城市全局情況，應(yīng)急時足以調(diào)動區(qū)級、街鎮(zhèn)和不同條線職能部門。

數(shù)據(jù)則是系統(tǒng)脈絡(luò)中流淌的血液，其來源主要是各部門的共享、日常巡邏主動搜集，和物聯(lián)網(wǎng)傳感器自動發(fā)現(xiàn)。物聯(lián)網(wǎng)傳感器自動發(fā)現(xiàn)被視為未來的方向。目前，上海全市的物聯(lián)網(wǎng)感知設(shè)備已達(dá)到上千萬個，包含水務(wù)、交通、建筑等各方面的數(shù)據(jù)，統(tǒng)一匯聚到“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺。

按照計(jì)劃，為了2020年4月發(fā)布《上海市城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)三年行動計(jì)劃》，上海市在當(dāng)年春節(jié)前便開始籌備會議。突發(fā)疫情于是成為重點(diǎn)試驗(yàn)的場景。

當(dāng)時，住建委網(wǎng)格化升級專班聯(lián)合上海數(shù)據(jù)交易中心有限公司，給網(wǎng)格化管理系統(tǒng)新增了疫情專頁。2020年2月初開發(fā)完成后，疫情專頁2月7日起在江蘇路街道城運(yùn)中心試點(diǎn)，網(wǎng)格化升級專班還在2月18日為各區(qū)和街鎮(zhèn)培訓(xùn)新場景的操作。

由疫情發(fā)展、實(shí)時播報(bào)、區(qū)域地圖和重要點(diǎn)位、重要工作模塊四個部分組成的疫情專頁，顯示了人員摸排情況、部件消毒情況、口罩發(fā)放情況等防疫相關(guān)工作數(shù)據(jù)。居委會人員上門了解，可以直接用手機(jī)上傳信息，不用派發(fā)紙質(zhì)表單給職能部門的科室。

不過，政府想要落實(shí)的服務(wù)意識，具體到每一個具體執(zhí)行的基層公務(wù)員身上，如何保證動作不變形是關(guān)鍵。

這和系統(tǒng)的設(shè)計(jì)邏輯有關(guān)：打破縱向、層級化的指令下達(dá)和橫向部門間的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)扁平化。該邏輯所依賴的，是針對每個問題的標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)流程：什么人在什么時間和地點(diǎn)處置了什么事，以及完成的反饋和考核評價，都被系統(tǒng)固定下來——以前，這些只能靠向上打報(bào)告來完成。

然而，不像工廠流水線，城市管理的內(nèi)容較難形成標(biāo)準(zhǔn)化流程。同時，這也意味著每個人在每個節(jié)點(diǎn)的工作幾乎透明，偷懶、扯皮、敷衍將一目了然。被納入其中的公務(wù)人員的能力與心態(tài)不得不接受公開考驗(yàn)，這也注定了系統(tǒng)的建設(shè)不會那么容易。

因此上海也在逐年提升對公務(wù)員群體的要求，維護(hù)并精進(jìn)這個巨型機(jī)器——根據(jù)2021年上海公務(wù)員考試公告，非上海戶籍的考生報(bào)考上海公務(wù)員，必須達(dá)到研究生學(xué)歷。

“很多情況下恰恰不是技術(shù)不夠先進(jìn)，而是非技術(shù)的短板太短。”鄭磊對《第一財(cái)經(jīng)》雜志說，“這是體制機(jī)制、流程再造、法律規(guī)范的問題，以及公務(wù)人員能力，乃至市民本身的數(shù)字化素養(yǎng)能力跟不跟得上的問題。”

盡管如此，這仍是全球范圍內(nèi)超大城市中鮮有的嘗試。

相較而言，“兩張網(wǎng)”中的另一張網(wǎng)“一網(wǎng)通辦”，由于面向市民端，效果更為直觀，也是全球多數(shù)城市做電子政務(wù)的方向。簡單講，它把之前分散在各個部門的辦事、審批流程，集合在一個線上平臺辦理，背后需要的是政府放權(quán)。

2018年4月成立的上海市大數(shù)據(jù)中心，支撐了“一網(wǎng)通辦”基本載體“隨申辦市民云”平臺的建設(shè)。打開隨申辦，首頁劃分出社會保障、勞動就業(yè)、交通出行、醫(yī)療衛(wèi)生、政府辦事、企業(yè)辦事等12個服務(wù)分類，基本覆蓋了城市生產(chǎn)生活的各個層面。

目前，“一網(wǎng)通辦”接入事項(xiàng)達(dá)到2341個，其中超過80%可以全程線上辦理，2020年日均辦事17.3萬件。上海每個屬地政府、部門官網(wǎng)的首頁醒目位置，都設(shè)置了一網(wǎng)通辦的入口。

兩年前的世界互聯(lián)網(wǎng)大會在烏鎮(zhèn)結(jié)束后，鄭磊曾帶著聯(lián)合國電子政務(wù)報(bào)告撰寫組的專家到上海大數(shù)據(jù)中心、臨汾街道和徐匯區(qū)行政服務(wù)中心，參觀一網(wǎng)通辦在線上線下的使用狀況。在行政服務(wù)中心辦事，市民可以在機(jī)器上通過輸入手機(jī)號拿到排號單，前面還剩3個人排隊(duì)時，市民會收到短信通知。原先需要攜帶的身份證、營業(yè)執(zhí)照原件和復(fù)印件等紙質(zhì)證件，如今皆可以在隨申辦上電子“亮證”。

但撰寫組特別關(guān)注的一個問題是，沒有手機(jī)的人怎么辦事？仍然來線下辦事的是哪些人群？因?yàn)?，對于電子政?wù)案例，聯(lián)合國撰寫組考核的核心標(biāo)準(zhǔn)之一是“不能讓任何一個人掉隊(duì)”，其根本考量在于服務(wù)是否人性化。

最終，《2020年聯(lián)合國電子政務(wù)報(bào)告》將上海政府的數(shù)據(jù)門戶服務(wù)列為全球范圍內(nèi)提供一站式公共服務(wù)最成功的地方項(xiàng)目之一。選擇上海進(jìn)入案例的一個重要原因在于，線下辦事點(diǎn)也能提供和線上隨申辦的服務(wù)融合，這照顧到了不便或不會使用App的群體，比如老年人或低收入群體。此外，隨申辦App還開辟了長者專版入口，提供放大字體和更為簡單的模塊設(shè)置。

“服務(wù)型數(shù)字政府的人性化管理，體現(xiàn)在服務(wù)人群的全覆蓋，目標(biāo)是讓市民獲益，過程要讓市民參與，處理好技術(shù)和人的關(guān)系。”鄭磊總結(jié)道。

“現(xiàn)在都用在線服務(wù)比較多，我最常在‘上海發(fā)布’公眾號里的市政大廳入口看景區(qū)實(shí)時客流，計(jì)劃去哪里玩。”邱珈說，她已經(jīng)不怎么去實(shí)體的辦事處了。把無障礙坡道改造這件事發(fā)上微博后，邱珈像往常一樣樂于科普12345熱線的好用，呼吁大家以后看到公共區(qū)域有什么不合理的問題就順手反映一下，“但12345也不要隨便亂打，越是便利好用的工具越是需要妥善使用，才能更長久有效。”她補(bǔ)充道。

作為一名積極的動物保護(hù)者，另一個讓她印象深刻的好消息是，一個名為上海高架動物救援中轉(zhuǎn)的公益組織在2019年成功申請將高架上流浪貓狗的救助讓12122和110熱線承接，現(xiàn)在，這項(xiàng)服務(wù)也并進(jìn)12345了。