當(dāng)我們運(yùn)用大數(shù)據(jù)視角審視上海的人口空間格局時(shí)，發(fā)現(xiàn)一個(gè)顯著趨勢(shì)：人口正在重新回歸中心城區(qū)。2000~2010年間中心城區(qū)人口減少，而2010~2019年間，中心城區(qū)人口又增加了。

這與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化密切相關(guān)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)向以服務(wù)業(yè)為主的階段。由于服務(wù)業(yè)往往需要人與人之間的面對(duì)面交流，因此中心城區(qū)在服務(wù)業(yè)的發(fā)展方面具有天然的優(yōu)勢(shì)。多年前的經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)已經(jīng)充分證明了這一點(diǎn)，新增的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)及其就業(yè)崗位高度集中在中心城區(qū)，且營(yíng)收更為集中。上海作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)軍者，已展現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向心化的趨勢(shì)，其他大城市也將陸續(xù)出現(xiàn)這一現(xiàn)象。

人群與城市空間分布

在服務(wù)業(yè)占主要比重的城市，從就業(yè)和消費(fèi)兩個(gè)維度來看，人們更傾向于在中心城區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在通勤模式上，早晨大量人口從外圍地區(qū)涌入中心城區(qū)上班。同時(shí)也存在另一種情況，即住在上海外環(huán)以外的人選擇就地上班。這樣的選擇雖然縮短了通勤距離并降低了房租成本，但也意味著他們可能無法享受到中心城區(qū)帶來的豐富就業(yè)和消費(fèi)機(jī)會(huì)。這種空間分布差異是現(xiàn)代城市發(fā)展的一個(gè)顯著特征。

城市的擁堵現(xiàn)象往往與職住分離問題緊密相關(guān)。我們的團(tuán)隊(duì)構(gòu)建了一個(gè)職住分離指數(shù)，可以清晰地看出三種不同的人群：

第一種是中心城區(qū)居民，他們居住和工作都在中心區(qū)域，雖然交通便利但房?jī)r(jià)高昂；

第二種是郊區(qū)大型居住區(qū)居民，如北京的回龍觀、天通苑等地，他們被期望通過向外疏散來緩解城市交通擁堵，但實(shí)際上，他們的大量就業(yè)和消費(fèi)活動(dòng)仍然集中在中心城區(qū)，這反而加劇了通勤距離和擁堵問題；

第三種是郊區(qū)周邊居民，他們居住在較為便宜的地方，且通勤距離較近。

這三種人群分別體現(xiàn)了城市居民在就業(yè)、通勤和房?jī)r(jià)之間進(jìn)行選擇所達(dá)到的狀態(tài)。

近場(chǎng)服務(wù)業(yè)的興起與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的影響

大數(shù)據(jù)時(shí)代，服務(wù)業(yè)出現(xiàn)了一種新的就業(yè)類型，我們稱之為“近場(chǎng)服務(wù)業(yè)”。近場(chǎng)服務(wù)業(yè)的定義是“在服務(wù)需求方的居住地完成的服務(wù)”，特點(diǎn)是服務(wù)半徑通常不超過五公里，更多在三公里內(nèi)。

典型的近場(chǎng)服務(wù)業(yè)崗位包括基于平臺(tái)的外賣騎手和家政服務(wù)員等，他們的工作范圍相對(duì)集中，如外賣騎手的服務(wù)半徑大多在三公里以內(nèi)。以外賣騎手為例，全國(guó)范圍內(nèi)這一行業(yè)的從業(yè)者已超過1000萬，包括家政服務(wù)員在內(nèi)的從業(yè)者占適齡勞動(dòng)力的5%。在大數(shù)據(jù)和人工智能時(shí)代，預(yù)計(jì)近場(chǎng)服務(wù)業(yè)的崗位占比將會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)。

城市生活服務(wù)業(yè)在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的助力下，展現(xiàn)出顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性。這種經(jīng)濟(jì)模式不僅能夠滿足消費(fèi)者多樣化的需求，提高生活便利性，還能實(shí)現(xiàn)供給與需求的精準(zhǔn)匹配。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)能夠滿足特定的小眾需求或長(zhǎng)尾服務(wù)需求，這些需求在傳統(tǒng)市場(chǎng)模式下往往難以得到滿足。例如，在沒有大數(shù)據(jù)和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)支持的時(shí)代，特定時(shí)間點(diǎn)的家政服務(wù)需求（如每周一次的清潔服務(wù)）可能難以找到相應(yīng)的服務(wù)提供者。而現(xiàn)在，通過平臺(tái)經(jīng)濟(jì)，服務(wù)提供者可以高效地匹配消費(fèi)者需求，實(shí)現(xiàn)供求雙方的共贏。

在探討城市服務(wù)業(yè)的需求與供給時(shí)，我們注意到服務(wù)提供者的居住地點(diǎn)與接單地點(diǎn)之間的關(guān)系。我和黃維晨研究了餓了么的騎手，通過統(tǒng)計(jì)分析，我們發(fā)現(xiàn)大量服務(wù)提供者居住在離其接單范圍較近的區(qū)域，但距市中心的距離相對(duì)較遠(yuǎn)。這表明他們并未選擇居住在看似訂單集中的中心城區(qū)，原因主要在于中心城區(qū)的居住成本高昂，并且有很多城市管理政策減少了適用于低收入階層的居住空間。

進(jìn)一步分析顯示，服務(wù)提供者的固定配送工作地到市中心的距離大致在5至10公里之間，這反映了他們所服務(wù)的終端需求。當(dāng)服務(wù)提供者居住地點(diǎn)離中心城區(qū)越遠(yuǎn)時(shí)，其接單地點(diǎn)離居住地也越遠(yuǎn)，意味著他們需要長(zhǎng)途通勤去工作。

我們的分析表明，這種分離帶來了負(fù)面影響。具體來說，當(dāng)服務(wù)提供者的居住地離接單地點(diǎn)越遠(yuǎn)時(shí)，他們的接單數(shù)量會(huì)減少，工作時(shí)間也會(huì)縮短。這是因?yàn)樗麄儗⒋罅繒r(shí)間花費(fèi)在通勤上，而近場(chǎng)服務(wù)的特點(diǎn)在于工作時(shí)間越長(zhǎng)，接單數(shù)量越多，收入也相應(yīng)提高。因此，長(zhǎng)途通勤不僅減少了他們的工作時(shí)間，也影響了他們的收入。

對(duì)于通勤距離與工作時(shí)間之間的關(guān)系，我們可以通過回歸分析來直觀地理解。當(dāng)早上的通勤距離較長(zhǎng)時(shí)，個(gè)體往往會(huì)選擇提前結(jié)束晚上的工作，即晚上接最后一單的時(shí)間較早，因此其整體工作時(shí)間會(huì)相對(duì)較短。進(jìn)一步看，當(dāng)我們將樣本劃分為外環(huán)內(nèi)和外環(huán)外時(shí)，發(fā)現(xiàn)訂單位于外環(huán)內(nèi)的個(gè)體，早上接第一單的時(shí)間普遍較晚，而晚上接最后一單的時(shí)間則更早。這表明，對(duì)于這類工作性質(zhì)的個(gè)體而言，居住地點(diǎn)遠(yuǎn)離工作地點(diǎn)確實(shí)是不利的，因?yàn)榭赡軐?dǎo)致他們的工作時(shí)間減少，進(jìn)而影響其收入。

保障性住房政策與城市規(guī)劃的挑戰(zhàn)

城市擁堵問題本質(zhì)上緣于職住分離，即工作地與居住地之間的距離過遠(yuǎn)。為了緩解這一問題，一個(gè)直接的解決策略是縮短職住之間的距離。

在之前的研究中，我提出了“傾斜城市”的概念。大城市大致可以分為兩類：一類是扁平化的，如巴黎和北京；另一類則是如紐約、倫敦和上海這樣的城市，它們的中心城區(qū)高密度，但郊區(qū)相對(duì)低密度，密度梯度下降明顯，我稱之為“傾斜城市”。通過提高中心城區(qū)的居住密度，在服務(wù)業(yè)發(fā)展后實(shí)現(xiàn)了供給與需求的近距離匹配。從歷史上來看，扁平化城市的形成往往與保護(hù)古城有關(guān)，它們?cè)诙?zhàn)時(shí)期未受戰(zhàn)火摧毀。而那些經(jīng)歷過戰(zhàn)火并重建的城市，因其重建過程而獲得了新的發(fā)展機(jī)遇，意外地建成了“傾斜城市”，從而實(shí)現(xiàn)了人口與工作的近距離結(jié)合。

為了更直觀地說明這一點(diǎn)，我們比較了兩組城市的數(shù)據(jù)，一組是建筑物高度較低、高樓較少的城市，另一組則是高樓較多的城市。在高樓較多的城市組中，隨著人口規(guī)模的增長(zhǎng)，通勤時(shí)間并未顯著增加。這表明，通過建設(shè)高樓，居民能夠住得與工作地點(diǎn)更近，從而減輕人口增長(zhǎng)帶來的擁堵問題。相反，如果不建設(shè)高樓，中心城區(qū)的居住容納能力將受到限制，導(dǎo)致居民居住地點(diǎn)遠(yuǎn)離工作地點(diǎn)，進(jìn)而增加通勤時(shí)間和擁堵程度。

關(guān)于城市擁堵的研究，許多學(xué)者和政策制定者仍傾向于將人口規(guī)模視為主要成因。然而，我們的研究指出，城市擁堵與人口數(shù)量的多少并非直接相關(guān)。有效的城市治理和適當(dāng)?shù)慕ㄖ?guī)劃，如合理建設(shè)高樓，能夠顯著緩解通勤壓力，使通勤時(shí)間不會(huì)因人口增長(zhǎng)而顯著增加。這也表明，城市擁堵問題本質(zhì)上是一個(gè)管理問題。

政策建議

在近場(chǎng)服務(wù)業(yè)中，供需雙方的空間距離需要較近，這要求我們?cè)诔鞘邪l(fā)展政策中充分考慮這一特性。傳統(tǒng)上，人們認(rèn)為疏散人口可以緩解擁堵，但實(shí)際上，這種疏散反而可能加劇服務(wù)供需之間的空間錯(cuò)配，導(dǎo)致服務(wù)供給與需求之間的距離增加，結(jié)果是增加交通壓力，或者使得需求者減少消費(fèi)。

從供給側(cè)角度看，即使不實(shí)施特定政策，中心城區(qū)的高房?jī)r(jià)也會(huì)促使一部分人選擇居住在城市外圍。但這一現(xiàn)象提示我們，在中心城區(qū)盡可能增加服務(wù)人群可負(fù)擔(dān)的住房供應(yīng)尤為關(guān)鍵，以確保服務(wù)業(yè)從業(yè)者能在中心城區(qū)內(nèi)擁有生活空間，從而減少供需之間的空間距離。然而，目前一些城市的政策方向與此相反，如拆除老舊居住空間、打擊群租等行為，這些做法反而減少了中心城區(qū)的住房供應(yīng)。在中心城區(qū)，若無法通過增加市場(chǎng)供應(yīng)來增加服務(wù)人群可負(fù)擔(dān)的住房，另一個(gè)可行的選擇是建設(shè)保障性住房，以滿足低收入人群和服務(wù)業(yè)從業(yè)者的居住需求。

可是建保障房的過程中，供給又出了問題了。我列了五大問題：

第一，對(duì)象。目前，保障房的供應(yīng)往往提供給了一些“人才”。

第二，區(qū)位。目前區(qū)位往往是遠(yuǎn)郊、工廠附近，考慮提供給制造業(yè)的工人。這時(shí)出現(xiàn)了供求錯(cuò)配，因?yàn)槌鞘写罅恐械褪杖胝邚氖碌氖欠?wù)業(yè)，他們的居住需求并不是在工廠附近。

第三，價(jià)格。保障房目前的價(jià)格比市場(chǎng)價(jià)略低。我們調(diào)研的時(shí)候，很多人說太貴了，住不起，還不如在外面群租，但群租往往又不被政策所包容。

第四，設(shè)施。很多保障房配有健身房，但是低收入人群下班以后的健身需求并不大。在我們的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，他們大多騎電瓶車去工作，所以特別希望有充電口以節(jié)省電力消耗。

第五，模式。現(xiàn)在的保障房大量采取企業(yè)建設(shè)、政府監(jiān)管的模式，建設(shè)和管理成本非常高。

相對(duì)以上問題，我們對(duì)保障房建設(shè)有五項(xiàng)建議：

第一，要更多覆蓋普通勞動(dòng)者和靈活就業(yè)者，不一定要有成建制的單位和雇主。一些大平臺(tái)可以利用大數(shù)據(jù)來識(shí)別真實(shí)的穩(wěn)定就業(yè)的中低收入者。

第二，應(yīng)更接近中心城區(qū)和軌道交通線。特別是可以將軌道交通站點(diǎn)上（及周邊）的建筑作為租賃房，適合那些對(duì)房租和通勤特別敏感的人群。

第三，控制價(jià)格?？刂苾r(jià)格有兩種辦法：第一種是差異化，比如對(duì)于單身人士和夫妻有不同的供給；第二種是嚴(yán)監(jiān)管，當(dāng)政府供應(yīng)的價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)格時(shí)，就需要有監(jiān)管，防止出現(xiàn)“二房東”等問題。

第四，設(shè)施方面要更加面向服務(wù)對(duì)象的實(shí)際需求，比如提供充電樁。

第五，模式上，一方面通過市場(chǎng)來滿足服務(wù)人群的租房需求；另一方面，目前的政府建或企業(yè)建+政府監(jiān)管的方式所需成本開支較多，我認(rèn)為可以更多采取現(xiàn)金補(bǔ)貼方式，比如住房券，用市場(chǎng)化手段減少政府的建設(shè)管理成本，也有助于消化一些庫存住房。

（作者系上海交通大學(xué)中國(guó)發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)）

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