當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運行穩(wěn)中有變，外部環(huán)境不確定性加劇，政策表態(tài)積極的財政政策要更加積極，以助力擴(kuò)大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)調(diào)整，但政策也已明確這一次并不再靠“大水漫灌”式的強(qiáng)刺激，減稅政策將成為積極財政的主要抓手。而市場上部分觀點認(rèn)為：在政府隱性債務(wù)問題尚未排解、大規(guī)模舉債并不現(xiàn)實的情況下，財政支出剛性會制約減稅政策的實施力度。然而，事實上我國完全可以通過對財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化來聚力增效，給減稅釋放空間。那么，我國財政支出結(jié)構(gòu)有哪些部分可以調(diào)整？發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗又能給我們以怎樣的借鑒？本報告對此進(jìn)行展開分析。

財政支出失衡：拉低效率、制約消費

1. 支出結(jié)構(gòu)失衡：重建設(shè)、輕保障、行政“虛低”。

財政支出結(jié)構(gòu)失衡，重建設(shè)輕保障。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚不平衡充分的部分原因即在于財政支出結(jié)構(gòu)的失衡，表現(xiàn)為重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)而社會保障不足。2017年我國公共財政支出中，城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)和交通運輸?shù)认嚓P(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出合計占比接近27%，而社會保障支出占比僅12%，前者約超過了后者的兩倍。

經(jīng)濟(jì)建設(shè)全球領(lǐng)先，保障支出中等偏下。從全球各主要國家的財政支出結(jié)構(gòu)橫向比較來看，我國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出上處于領(lǐng)先位置。根據(jù)IMF的統(tǒng)計，2015年我國財政中經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出占比高達(dá)28%，約是美國、日本等發(fā)達(dá)國家的三倍左右，與印尼、泰國等新興市場國家相比也約是其兩倍左右，在住房和社區(qū)建設(shè)支出上，我國8%左右的占比也遠(yuǎn)高于其它大部分國家。而在社會保障支出上，我國支出占比22%，雖與美國水平相接近，但與歐洲和日本差距較大，處于全球主要國家中等偏下水平。

教育支出占比尚可，文衛(wèi)支出投入不足。從科教文衛(wèi)支出上來看，我國財政在教育支出上投入尚可，占比12%左右，同發(fā)達(dá)國家相比也處于中游水平，這也奠定了我國近幾年科技實力提升的基礎(chǔ)。但衛(wèi)生和文體娛樂支出則相對不足，兩者合計約為10%左右，低于發(fā)達(dá)國家6個百分點以上。

行政成本看似不高，財政供養(yǎng)人員過多。此外，我國財政支出結(jié)構(gòu)中雖然行政支出看似不高，但主要原因在于2007年財政支出口徑有所調(diào)整，部分行政支出被分散到其它支出功能科目中去，不再單獨統(tǒng)計“行政管理費用”，比如在2017年節(jié)能環(huán)保支出中，行政管理支出占比就接近6%。而我國事實上存在著較多的財政供養(yǎng)人員，僅以窄口徑的公務(wù)員數(shù)量而論，2016年底我國僅有719萬人左右，但按照2008年披露的公務(wù)員與財政供養(yǎng)人員比例估算，2016年我國財政供養(yǎng)人員規(guī)模接近4300萬人，平均每百萬美元GDP供養(yǎng)財政人員3.8人，約是美國的4倍、日本的6倍。

2. 投資過高效率下滑，保障不足制約消費。

投資依賴政府拉動，經(jīng)濟(jì)效率持續(xù)下滑。財政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比偏高同我國依賴投資的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式有關(guān)，而政府部門是拉動投資的中流砥柱，如金融危機(jī)沖擊后正是財政的4萬億投資計劃才令經(jīng)濟(jì)迅速企穩(wěn)修復(fù)。近年來國家預(yù)算內(nèi)資金在固定資產(chǎn)投資資金來源中的占比持續(xù)走高，從2011年的4.4%已升至目前超過6%的水平。但是整體上看，投資拉動經(jīng)濟(jì)的效率卻在逐步下滑，投資效益系數(shù)從2011年的1.6左右已降至不足1.3，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)支出占比過高的財政支出結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整。

保障程度不足，制約消費擴(kuò)張。雖然財政支出結(jié)構(gòu)中，我國同美國的社會保障支出占比看似相當(dāng)，但事實上，美國有著較為成熟的市場化保障體系，是對政府保障的有力補充，而我國這一方面的建設(shè)尚處于起步階段。以養(yǎng)老保險為例，企業(yè)和個人為主的二三支柱在我國養(yǎng)老金規(guī)模中占比不足25%，而美國接近90%。政府主導(dǎo)加之財政投入占比偏低，令保障程度薄弱，2016年月平均養(yǎng)老金占平均工資比重已降至45%以下，保障投入的不足一定程度上制約了居民消費的擴(kuò)張。

行政開支增速較高，降低經(jīng)濟(jì)運行效率。我國近年來一般公共服務(wù)支出增速持續(xù)高于公共財政支出增速，2016年至今平均要超出其接近3個百分點。事實上，財政供養(yǎng)人員增多以及行政成本的上升，將會降低經(jīng)濟(jì)運行的效率：一方面，擠占了本為有限的財政支出；另一方面，較多的行政開支意味著政府對經(jīng)濟(jì)的管控較強(qiáng)，常與繁瑣的審批流程、頻繁的日常稽核相聯(lián)系，束縛了經(jīng)濟(jì)主體的自身活力。

國際經(jīng)驗：保障支出占比提升，基建加減決定命運

既然我國存在著財政支出結(jié)構(gòu)失衡的問題，那么，發(fā)達(dá)國家又有哪些發(fā)展經(jīng)驗值得借鑒呢？我們不妨以美國和日本的財政支出結(jié)構(gòu)及其變遷為例，探討我國財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化應(yīng)循著怎樣的路徑。

1. 美國：擴(kuò)大保障支出，壓縮基建助力減稅。

目前美國的財政支出結(jié)構(gòu)偏民生。從財政支出分布來看，美國財政支出主要大頭是醫(yī)療、收入保障、一般公共服務(wù)和教育，分別占比達(dá)到24%、23%、16%和15%，其中醫(yī)療、收入保障均屬于社會保障范疇，2016年兩者支出規(guī)模合計達(dá)到2.9萬億美元。相比之下，涉及基礎(chǔ)設(shè)施投資的經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出僅占5%，國防支出占比也僅為10%。

從歷史變化來看，美國社會保障支出占比逐年提升，國防和經(jīng)濟(jì)事務(wù)開支占比逐年下降。具體來說，美國醫(yī)療支出持續(xù)擴(kuò)大，其占財政支出的比重從1960年的4.2%提升到2016年的23.8%。而收入保障支出占比自上世紀(jì)70年代出現(xiàn)跳升后也一直保持在20%左右。與之相對應(yīng)，美國國防支出占比從1960年的33.8%持續(xù)下降至2016年的9.5%，而經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出占比也累計下降3.4個百分點。

社會保障上升一方面與老年人占比上升有關(guān)。1960年到2017年間美國65歲老年人口占比從9.2%上升至15.4%，老年人口占比上升會帶動醫(yī)療保險支出的擴(kuò)大。而美國收入保障支出中，退休相關(guān)支出占比超過50%，退休人數(shù)的增長也會導(dǎo)致退休保障支出上升。另一方面社會保障支出增長也與美國不斷擴(kuò)大的社會保障范圍相關(guān)。1972年美國建立了補充保障收入計劃，向老人和殘疾人士提供收入保障；2010年奧巴馬醫(yī)改計劃為沒有醫(yī)療保險的居民提供醫(yī)療保障等。

經(jīng)濟(jì)事務(wù)占比下降則主要是因為基建投資占比回落。上世紀(jì)60年代末美國基建投資占總投資的比重就從13%持續(xù)下滑至8%左右，僅在次貸危機(jī)期間有所增加。

基建投資的收縮為美國減稅釋放了空間。上世紀(jì)80年代美國基建投資占總投資比重已降至較低水平，而里根政府在這一時期先后對個人所得稅和企業(yè)所得稅進(jìn)行了下調(diào)，有效地降低了個人和企業(yè)的所得稅繳納規(guī)模，上世紀(jì)80年代初美國個人所得稅和企業(yè)所得稅占財政收入的比重最高分別下降4個百分點和7個百分點。

同時，美國的財政支出還加大了對科技研發(fā)的投入，為后面的產(chǎn)業(yè)升級奠定了基礎(chǔ)。由于與前蘇聯(lián)的太空競賽，上世紀(jì)50~60年代美國先后成立了國家科學(xué)基金會（NSF）、美國國防高級研究計劃局（DARPA）和美國國家航空航天局（NASA），加大了對國防和航空航天的投入，研發(fā)投入占GDP的比重從1.0%最高上升至2.9%。政府主導(dǎo)的航空導(dǎo)彈研究以及基礎(chǔ)科學(xué)研究實際上為后面的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)，政府也是當(dāng)時集成電路產(chǎn)品的主要購買者。

美國財政收支結(jié)構(gòu)調(diào)整是美國經(jīng)濟(jì)成功轉(zhuǎn)型的因素之一。美國財政支出結(jié)構(gòu)變化主要是增加居民社會保障，減少國防和基建投資開支，同時實施減稅刺激并擴(kuò)大對科技研發(fā)的投入。這一結(jié)構(gòu)變化實際上反映出政府部門在經(jīng)濟(jì)運行過程中的退出和對私人部門的呵護(hù)，這也促使美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展成主要依靠私人部門拉動的經(jīng)濟(jì)增長模式，而這一模式是能夠持續(xù)的。

2. 日本：保障提高疊加基建，債務(wù)攀升經(jīng)濟(jì)失落。

與美國相比，日本社會保障支出占財政支出的比重更大。日本財政支出中社會保障費支出占比達(dá)到55%，其中70%的支出是醫(yī)療保險費，可見日本接近40%的財政支出主要集中在醫(yī)療支出。其他分項中，教育科學(xué)支出、國防支出、公共工程支出占比分別在10%、9%、9%。

日本的社會保障支出上升也與日本人口老齡化加速相關(guān)，并且日本問題非常嚴(yán)重。和美國一樣，日本65歲人口占比也一直持續(xù)上升，同樣會帶動社會保障支出的不斷擴(kuò)大。但是日本1960年到2017年間65歲老年人口占比從5.7%上升至27.1%，累計上升21個百分點，遠(yuǎn)高于美國的6個百分點。日本不斷惡化的人口老齡化問題導(dǎo)致社會保障支出從1990年的11.6萬億日元快速擴(kuò)張到2018年的33萬億日元。

而盡管日本基建支出占財政支出的比重也在下降，但是更多是因為社會保障支出擴(kuò)張過快。上世紀(jì)90年代初，為了托底經(jīng)濟(jì)日本基建投資規(guī)模一度大幅擴(kuò)張，但是隨著社會保障支出快速上升，基建投資支出占比開始下降。但是如果從政府投資占固定資產(chǎn)總投資的比重來看，日本的基建投資比重一直維持在20%以上，占比并不低。

被動大幅擴(kuò)張的社會保障支出導(dǎo)致日本政府債務(wù)持續(xù)攀升。截至2017年底，日本政府債務(wù)占GDP的比重已經(jīng)從1990年的50%快速擴(kuò)張到199%，而日本財政支出中用于債務(wù)清償?shù)呢斦С鲆呀?jīng)達(dá)到23萬億日元，相當(dāng)于基建投資的4倍，也達(dá)到社會保障費用支出的70%。

由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型沒有成功，又碰上人口老齡化加速，導(dǎo)致日本財政和經(jīng)濟(jì)均陷入困局。上世紀(jì)90年代初的金融危機(jī)極大的破壞了日本私人部門的投資和消費積極性，而日本的社會保障支出屬于被動擴(kuò)張，使得財政結(jié)構(gòu)調(diào)整在刺激經(jīng)濟(jì)方面空間有限。因此，無論是政府投資還是私人部門的投資和消費均沒有成為拉動經(jīng)濟(jì)的主要增長力，這導(dǎo)致日本經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷。

支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，釋放減稅空間

結(jié)合我國財政支出結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀以及發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗，我們認(rèn)為，未來財政支出結(jié)構(gòu)的變化主要將來自社會保障支出提升、經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出降低和行政支出壓縮三個方面。

人口老齡化程度加深，保障支出提升難以避免。美國和日本的發(fā)展經(jīng)驗均表明，隨著老齡人口的增多，社會保障支出的壓力會逐漸增加，財政中社會保障支出占比也將不斷提升。而我國目前人口老齡化進(jìn)程已經(jīng)開始提速，2017年60歲以上年齡人口占比已超過17%，因此保障支出占比的提升將難以避免。但由于我國生育政策的放開、退休年齡的延遲以及市場化保障體系的逐步建立，這部分支出占比的上升預(yù)計將是一個長期過程，短期不會大幅擠占財政支出空間。

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，建設(shè)支出給減稅“讓位”。我國財政支出中以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為代表的生產(chǎn)性支出占比過高，這同我國過去投資驅(qū)動的發(fā)展模式息息相關(guān)。而目前我國已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展追求更加平衡和充分，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整勢必要求財政支出結(jié)構(gòu)也做出改變。生產(chǎn)性支出過多短期確實有利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但存在擠出效應(yīng)，拉低私人消費和企業(yè)投資，長期來看效率不高，像我國居民部門消費占GDP比重僅為美國的二分之一左右。而若要真正激勵企業(yè)創(chuàng)新，實現(xiàn)長期的可持續(xù)發(fā)展，需要減稅降費來給企業(yè)部門減負(fù)讓利。

美日發(fā)展經(jīng)驗對比也表明，減稅效果要好于一味擴(kuò)大支出，目前減稅效應(yīng)已經(jīng)逐步顯現(xiàn)，增值稅收入增速下降帶動財政收入增速也有所走低，而降低過去財政中較高的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比例，能夠助力更大規(guī)模減稅措施的推出。

行政支出壓縮，政府職能轉(zhuǎn)變。近年來政府注意對行政支出規(guī)模加以控制，并且以深化“放管服”改革來推動政府職能轉(zhuǎn)變。2017年下半年財政部印發(fā)文件，明確要求一般性支出壓減5%以上，中央三公預(yù)算支出近年來也大幅降低。雖然在人員規(guī)模龐大的情況下，行政支出剛性在一定時間內(nèi)仍將存在，支出規(guī)模的縮減短期可能較為有限，但政府對行政支出的控制和政務(wù)服務(wù)的重視向市場釋放了積極信號，有利于長期良好營商環(huán)境的形成。（姜超系海通證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）

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